II SA/Kr 990/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. P. M., zam. ul. N. w Z., zgłosił remont budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w P.. Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. P. M., zam. [...], zgłosił, że na działce nr [...] w P. właściciel/inwestor P. M., zam. ul. T. w P., wykonuje roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Podniósł, że jest bezpośrednim sąsiadem inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził 16 lipca 2015 r. w P. kontrolę remontu budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w P., należącej do P. M. zam. ul. N. w Z.. Kontroli dokonano w sprawie prowadzonej pod znakiem [...]. W wyniku kontroli organ stwierdził, że wykonany zakres robót wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 21 lipca 2015 r. PINB w Z. zawiadomił P. M., zam. [...] nr [...], że uznaje jego zgłoszenie z 23 czerwca 2015 r. za skargę w rozumieniu Prawa budowlanego i wszczyna postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku. P. M., zam. [...] nr [...], wniósł - za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. - pismo z 22 lipca 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym zgłosił naruszenie jego praw strony w postępowaniu prowadzonym pod numerem [...], a to poprzez nieujawnienie do dnia dzisiejszego protokołu z wizji lokalnej z oględzin, jakie miały miejsce w dniu 16 lipca 2015 roku w godzinach od 9.00 - 9.30 na terenie budowy realizowanej w P. na działce ewidencyjnej nr [...] przy ulicy T., przez P. M., zam. ul. N. w Z.. Podniósł, że przedmiot oględzin, to jest budowa nowego obiektu mieszkalnego na miejscu innego o innych parametrach budynku gospodarczego jest sprzeczna z prawem. Wskazał, że przebudowa polega także na zmianie przeznaczenia pierwotnego obiektu gospodarczego na obiekt mieszkalny. Zarzucił, że mimo jego obecności w pobliżu wznoszonego domu, kontrolujący nie powiadomił go o podjęciu czynności i przysługującym mu prawie współuczestnictwa w oględzinach. Gdy upomniał się o uzyskanie kserokopii protokołu oględzin, uzyskał 22 lipca 2015 roku informację, że protokół oględzin nie został sporządzony i w związku z tym nie może być udostępniony mimo, że zgodnie z przepisami winien być wykonany bezzwłocznie w dniu dokonania oględzin. Odmówiono także wydania dokumentacji fotograficznej, jaka winna być bezwzględnie wykonana w trakcie czynności i stanowić załącznik do protokołu. W tym stanie rzeczy, wobec domniemania, że inwestor P. M., zam. ul. N. w Z., dopuścił się przekroczenia przepisów art. 48-50 Prawa budowlanego wnoszący pismo w tej sprawie oczekiwał, że kontrolujący wyda stosowne zalecenia: co najmniej wstrzymania robót i zaprzestania naruszeń jego prawa do swobodnej nieskrępowanej niedozwolonym zachowaniem korzystania z własności. Tymczasem taka reakcja nie miała miejsca. Dlatego wniósł skargę do tut. Sądu - celem stwierdzenia, że ze strony PINB w Z. doszło do zachowań pozostających w sprzeczności z prawem, które mogą mieć wpływ na końcowy wynik sprawy oraz dokonania badania, czy zachowanie PINB w Z. odmawiające mu prawa do dowodu (protokół + dokumentacja zdjęciowa) nie mieści się w kryterium odpowiedzialności karnej zapisanej w art. 276 K.k.. Po wezwaniu przez PINB o sprecyzowanie żądania, P. M., zam. [...] nr [...], wniósł pismem z 2 sierpnia 2015 r. o rozbiórkę lub przeprojektowanie warunkujące legalizację przedmiotowego budynku. Po przekazaniu przez PINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pisma P. M., zam. [...] nr [...] jako skargi, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 sierpnia 2015 r., wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi - przez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 14 września 2015 r. skarżący wskazał, że przedmiotem jego skargi jest "zachowanie organu (...) w związku z samowolą budowlaną". Skarżący miał na uwadze naruszenia prawa, do jakich doszło w następstwie niestarannego zachowania inspektora PINB, a w dalszym etapie także samego organu. Zarzucił dodatkowo, że organ nie zauważył, że na terenie inwestycji realizowane są dwie samowole budowlane, stojące obok siebie. Wskazał na nieprawidłowości protokołu kontroli. Zarzucił również, że inwestor - przed budową - dokonał samowolnej rozbiórki istniejących wcześniej budynków. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Wskazał m.in., że 23 lipca 2015 r. wydał postanowienie znak [...] wstrzymując prowadzenie robót budowlanych przedmiotowej inwestycji i wdrożył procedurę legalizacyjną, wyznaczając termin złożenia wymaganych dokumentów na 31 grudnia 2015 r.. Podniósł również, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ skarżący naruszył art. 52 P.p.s.a. przez niewyczerpanie środków zaskarżenia, podczas gdy przysługiwało mu zażalenie na organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." stanowi zaś, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Jest to niezwykle istotny element skargi, ponieważ pozwala on na dokonanie oceny, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 9 P.p.s.a.). Dopiero pozytywne zweryfikowanie tych informacji pozwala na dalsze prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie merytoryczne w przedmiocie rozpatrzenia zasadności skargi poprzedzone jest - w postępowaniu przed sądem administracyjnym - badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Skarżący P. M., zam. [...] nr [...], wniósł nieprecyzyjną w swej treści skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd rozważał w niniejszej sprawie, czy przedmiotem skargi jest jakiś akt administracyjny, czynność materialno-techniczna, czy może bezczynność organu nadzoru budowlanego. Przedmiot skargi początkowo określał w sposób opisowy nieprawidłowe działania i zaniedbania organu i jego pracowników, w szczególności dotyczące protokołu kontroli. Ostatecznie – w odpowiedzi na wezwanie Sądu – skarżący doprecyzował w piśmie z dnia 14 września 2015 r. przedmiot zaskarżenia, jako "zachowanie organu (...) w związku z samowolą budowlaną". Wobec tych pisemnych uzupełniających wyjaśnień skarżącego Sąd uznał zatem, że skarżący zaskarżył czynności dokonywane przez organ nadzoru budowlanego związane z prowadzeniem postępowania znak [...], w szczególności sporządzenia protokołu kontroli z dnia 16 lipca 2015 r.. Wojewódzki sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 pkt 4 P.p.s.a., uprawniony jest do badania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu o akty i czynności o charakterze publicznoprawnym, podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Mając to na uwadze, w pierwszej kolejności Sąd rozważył w tej sprawie, czy zaskarżona czynność została dokonana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona w sprawie czynność sporządzenia protokołu z kontroli powoduje skutki w ramach postępowania prowadzonego przez organ w sprawie "rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce ewid. nr [...] w miejscowości P." i jego prawidłowość podlega kontroli wraz z rozstrzygnięciem kończącym to postępowanie, ewentualnie w ramach skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ tego postępowania. Nieprecyzyjnie wskazane przez skarżącego czynności Inspektora nie mieszczą się w zakresie działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej. Na marginesie Sąd wskazuje, że gdyby skarżący chciał skutecznie zaskarżyć konkretną czynność materialno-techniczną organu, mieszczącą się w zakresie wskazanym przez art. 3 § 2 P.p.s.a., to skarga musi zostać poprzedzona, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., uprzednim wezwaniem na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie wystąpił z opisanym wyżej wezwaniem. Z kolei gdyby skarżący chciał zaskarżyć zaniedbania organu przybierające postać bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, to skuteczne wniesienie skargi do sądu musi zostać, zgodnie z art. 37 K.p.a., poprzedzone złożeniem zażalenia do organu wyższego stopnia, w tym przypadku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną i ją odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., bowiem niniejsza sprawa nie mieści się w zakresie kontroli sądowej wskazanej przez art. 3 § 2 P.p.s.a..