II SA/Kr 990/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 czerwca 2022 r., nr DSE3-K1082-FT54-20D/22 w przedmiocie odmowy potwierdzenia okresu pozbawienia możliwości wykonywania zawodu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, II. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz A. W. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 17 czerwca 2022 r. nr DSE3-K1082-FT54-20D/22 po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 4 kwietnia 2022 r. numer DSE2-K0971-FT54-17D/22 w przedmiocie odmowy potwierdzenia nie wykonywania pracy w okresie od 1 sierpnia 1982 r. do 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2021, poz. 735, ze zm.), art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6b Ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. Z 2021 r. poz. 291, ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 Ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS: przy ustalaniu prawa do emerytury i renty i obliczaniu ich wysokości uwzględnia się (...), następujące okresy: 1) składkowe, o których mowa w art. 6; 2) nieskładkowe, o których mowa w art. 7. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy okresami nieskładkowymi są okresy pozbawienia możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych za działania na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Normę o charakterze procesowo-kompetencyjnym zawiera art. 117 ust. 4 Ustawy o FUS stanowiący, że: okresy, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 6a i 6b, mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wynika stąd, że dla uzyskania potwierdzenia okresu składkowego, o którym mowa w art. 6 ust 2 pkt. 6B ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych konieczne jest złożenie przez stronę wniosku oraz, o ile nie w pierwszej kolejności, poparcie wniosku odpowiednimi dowodami. Dowody te, oceniane w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, winny dokumentować fakt pozbawienia możliwości wykonywania swojego zawodu przed 31 lipca 1990 r. oraz, że taki stan rzeczy był wynikiem represji o podłożu politycznym za działania na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Ratio legis powyższych przepisów ujawnia się w umożliwieniu osobom, których dotyczy ich dyspozycja korzystniejszego ukształtowania podstawy, od której zależy prawo do nabycia oraz wysokość świadczenia emerytalnego (rentowego). Strona we wniosku odwoławczym podniosła, że (tu cytat:) "nie miałem żadnej szansy na kontynuowanie pracy w zawodzie dziennikarskim, wobec wszechwładnej komunistycznej władzy, do której należały wszystkie środki masowego przekazu". Wnioskodawca podkreślił przy tym, że szantażem w postaci groźby pozbawienia życia został zmuszony wraz z żoną K. pośpiesznie opuścić Polskę bez prawa powrotu. Strona podkreśliła także, że nie dostała również zgodny od komunistycznych władz na warunkowy przyjazd do Krakowa na pogrzeb matki. Wnioskodawca wskazał na okres od 1 sierpnia 1982 r. do 31 lipca 1990 r. jako okres pozbawienia możliwości wykonywania zawodu dziennikarskiego i jakiegokolwiek innego zawodu w PRL. Odnosząc się do powyższych okoliczności tj., że z powodu emigracji do Republiki Federalnej Niemiec strona nie mogła pracować w zawodzie, nie kwestionując faktu, że do podjęcia decyzji o emigracji skłoniła stronę sytuacja polityczna w kraju, to zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu musiało być spowodowane przyczynami politycznymi, a brak jest podstaw do uznania, że na terenie Republiki Federalnej Niemiec strona nie mogła wykonywać swojego zawodu z przyczyn politycznych. Należy również podkreślić, że wnioskodawca po przyjeździe do RFN świadczył pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., a Szef Urzędu decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. potwierdził wnioskodawca okres świadczenia pracy od września 1982 r. do kwietnia 1989 r. jako okres składkowy na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Szefa Urzędu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do potwierdzenia pozbawienia strony możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych za działania na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewyczerpujące, świadczące też o nieznajomości realiów życia w PRL i za "żelazną kurtyną" w początkach lat 80 ubiegłego wieku, a także dowolne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do poważnego naruszenia jego interesu. Skarżący wniósł o uchylenie powyżej decyzji administracyjnej w całości. W uzasadnieniu skargi A. W. podaje, iż był założycielem NSZZ Solidarność w Ośrodku Telewizji Polskiej w K. i przewodniczącym Komisji Zakładowej "S" tamże, członkiem Zarządu Regionu "S" w Małopolsce, następnie został wybrany do władz Solidarności - Komisji Krajowej. Podczas stanu wojennego został internowany na okres sześciu miesięcy. Po zwolnieniu z więzienia w Z., komunistyczne służby specjalne groziły mu śmiercią lub kalectwem, jeśli nie opuści kraju. Skarżący argumentuje, iż nie chodziło o emigrację zarobkową lecz banicję-wygnanie. A. W. podnosi, iż wygnanie z Polski z paszportem uprawniającym do jednokrotnego przekroczenia granicy PRL bez prawa powrotu, było najwyższą formą represji politycznej i tym samym wypełnia postanowienia znowelizowanej ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, przyznającej okres pozbawienia możliwości wykonywania swojego zawodu jako okres składkowy do emerytury. Zdaniem skarżącego, u podstaw negatywnej decyzji Organu leży wybiorcza analiza materiału dowodowego i przyjęcie błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i przeważyło o tym, że wydana decyzja Organu narusza jego prawa. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, że okres nie wykonywania pracy na skutek represji politycznych, dotyczy represji z przyczyn ściśle politycznych. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2005 roku, sygn. II OSK 73/05, w którym stwierdzono, że wskazany a art. 7 pkt 4 (obecnie art. 6 ust. 2 pkt 6a) ustawy o FUS, okres nie wykonywania pracy, związany jest z represjami z przyczyn ściśle politycznych i nie można z nim zrównywać represji z innych powodów – na przykład religijnych czy narodowościowych. Ratio legis tego przepisu polega powiem na tym, by doliczyć do okresów wpływających na świadczenia emerytalno-rentowe okresy pozostawania bez pracy tylko z przyczyn politycznych, a nie żadnych innych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Jedna ze stron postępowania nie przedłożyła adresu na platformie ePUAP, w związku z czym sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przeprowadzona przez sąd wojewódzki w ramach tak nakreślonej kognicji kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 17 czerwca 2022 r. wykazała, że było ono dotknięte naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy o FUS za okresy składkowe uważa się również okresy nie wykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych. Zgodnie natomiast z art. 117 ust. 4 ustawy o FUS okresy, o których wyżej mowa mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Rolą organu jest zatem przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego z zastosowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego ujętych przykładowo w art. 7, art. 77 czy art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ musi być wyczerpująca i winna odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania. Organ winien wskazać, którym dowodom przyznaje moc dowodową, a którym odmawia wiarygodności i z jakich przyczyn. Artykuł 77 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby analiza i ocena zebranego materiału dowodowego była przeprowadzona w sposób wyczerpujący. Podkreślenia wymaga, że organ uznał, że do podjęcia decyzji o emigracji skłoniła stronę sytuacja polityczna w kraju. Jednakże nie sposób zgodzić się z argumentacją organu, iż przyczyną braku spełnienia przesłanki z art. 6 ust. 2 pkt 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest fakt, iż strona mogła wykonywać swój zawód na terenie Republiki Federalnej Niemiec. Analizując przesłankę pozbawienia możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych za działania na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, należy rozpatrywać wyżej wymienioną możliwość na terenie Polski, nie zaś całej Europy czy świata. Irrelewantne jest dla rozpoznania niniejszej sprawy czy A. W. miał możliwość wykonywać swój zawód na terenie innego państwa, bowiem kluczowe jest ustalenie, że takiej możliwości został pozbawiony wówczas w Polsce. Rozpoznając sprawę sąd zgodził się z generalnym zarzutem skargi, wyartykułowanym przez stronę, że przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności znikomą oceną całego materiału dowodowego. Jeden akapit uzasadnienia decyzji, odnoszący się do oceny sytuacji skarżącego, nie sposób uznać za wyczerpujące uzasadnienie podjętej decyzji, zwłaszcza biorąc po uwagę ilość zgromadzonych dokumentów, do których należało się choćby zwięźle odnieść. Wszystkie zatem okoliczności przywoływane przez skarżącego winny zostać wyczerpująco zbadane w kontekście spełnienia przesłanek z art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o FUS, czego w ocenie sądu wojewódzkiego organ nie dokonał w kontrolowanym postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ uwzględni powyższe wskazania oraz dokonaną przez sąd wojewódzki ocenę prawną dotycząca tego, że pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych dotyczy pozbawienia tego prawa na terenie Polski, a nie innych krajów. Z tych względów zarzuty skargi okazały się zasadne, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 4 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie od organu na rzecz skarżącego kwoty 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, uiszczonej przez skarżącego jako wpis od skargi.