II SA/Kr 992/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Łącko na decyzję nr 245/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 maja 2018 r., znak: WOB.7721.170.2017.MWEL w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr 91/2017 z dnia 7 lutego 2017 r., znak: OAE-530-234/16; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Gminy Łącko kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 30 maja 2018 r., nr 245/2018 (znak: WOB.7721.170.2017.MWEL), na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b. z 1994 r.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Łącko od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr 91/2017 z dnia 7 lutego 2017 r. (znak: OAE-530-234/16), którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b. z 1974 r.) nakazano "Gminie Łącko wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr 429 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na kamiennym fundamencie, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej i wym. 4,00 m x 5,96 m", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji legalności budynków mieszkalnych pobudowanych w ramach kompleksu zabudowań – osiedla romskiego – w miejscowości Jazowsko (dawna część miejscowości Maszkowice) nazywanego potocznie "Osadą Romską w Maszkowicach", posadowionego m.in. na dz. nr 429 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko (k. 25 akt PINB). Podkreślono przy tym, że jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, w dniu 29 grudnia 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę w terenie (k. 3-6 akt PINB), w trakcie której ustalono, iż na dz. ewid. nr 429 w Jazowsku zlokalizowany był budynek o wymiarach 4,00 m x 5,96 m, o pow. zabudowy 23,84 m2. Podano, że przedmiotowy obiekt budowlany pozbawiony był w części fundamentów, ściany wykonane zostały z bali drewnianych, zaś w budynku brakowało wentylacji. Ponadto wskazano, że widoczne były liczne ubytki i zniszczenia bali drewnianych, odchylenia ścian od pionu oraz zawilgocenia i zagrzybienia ścian. Wyjaśniono również, że wobec braku aktualnych podkładów geodezyjnych, jak również braku znaków granicznych w terenie na potrzeby identyfikacji obiektu w terenie pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wykorzystali sporządzony przez Gminę Łącko poglądowy szkic zatytułowany "Istniejący stan zagospodarowania terenu" przedstawiający orientacyjną "inwentaryzację" obiektów w terenie w ramach "Osady Romskiej w Maszkowicach" (k. 2 akt PINB). W oparciu o powyższe zaznaczono, że przedmiotowa dobudowa została oznaczona przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli numerem 10 i 11. Dodano przy tym, że protokół kontroli został uzupełniony o materiał zdjęciowy przedstawiający obiekt objęty postępowaniem (k. 3 akt PINB). Następnie podkreślono, że w toku wdrożonego postępowania dowodowego organ I instancji prowadził czynności wyjaśniające ukierunkowane na ustalenie faktycznej daty budowy spornego obiektu, obejmujące m.in. analizę ortofotomap dostępnych na stronach internetowych http://miip.geomalopolska.pl, na podstawie których uznano, że budowa spornego budynku miała miejsce w 1976 r. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie zastosował w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepisy u.p.b. z 1974 r. Dodatkowo podkreślono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego poczynił ustalenia, zgodnie z którymi dz. o nr 429 w m. Jazowsko, na której posadowiona była sporna budowa znajdowała się na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Łącku Nr 12/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz.Urz.Woj. Małopol. Nr 304, poz. 2049 z późn. zm.) symbolem "10.ZL.25", tj. tereny zieleni leśnej. Wyjaśniono przy tym, że przywołane czynności postępowania wyjaśniającego dały organowi I instancji podstawę do przyjęcia, iż sporna budowa o znamionach samowoli budowlanej nie mogła być zalegalizowana, bowiem analizowany obiekt pozostawał niezgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 7 lutego 2017 r., nr 91/2017 (znak: OAE-530-234/16), na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. z 1974 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nakazał Gminie Łącko wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr 429 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na kamiennym fundamencie, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej i wym. 4,00 m x 5,96 m. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Łącko. Organ I instancji przekazując odwołanie wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał na wstępie, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy organu I instancji (znak: OAE-530-234/16 – k. 1-37). Następnie organ odwoławczy podał, że przedmiotem sprawy była weryfikacja legalności robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego, który w dacie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji był zamieszkały. Podniesiono przy tym, że przedmiotowy obiekt znajdował się na nieruchomości utworzonej z dz. ewid. nr 429 w Jazowsku, który wraz z innymi obiektami zlokalizowanymi na tej samej lub innych pobliskich działkach wchodził w skład zabudowań tworzących tzw. "Osadę Romską w Maszkowicach". Wyjaśniono również, że orzeczony przez organ I instancji obowiązek restytucji – oparty na dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. z 1974 r. – obejmował nakazanie zobowiązanej, tj. Gminie Łącko, rozbiórkę analizowanego obiektu. Organ odwoławczy nadmienił także, że dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania, który w jego ocenie został w przedmiotowej sprawie zdefiniowany w sposób co do zasady trafny. Podkreślono bowiem, że jak wynikało z księgi wieczystej o nr NS1S/00078673/8 właścicielem dz. ewid. o nr 429 w Jazowsku, na której zlokalizowany był samowolnie wybudowany budynek mieszkalny była Gmina Łącko, która tym samym legitymowała się interesem prawnym do udziału w postępowaniu. Zaznaczono przy tym, że w ocenie organu odwoławczego, osoby zamieszkujące w ww. obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania zajmowały jedynie lokal w nieruchomości gminnej, gdyż to do zadań gminy należało prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. W tym zakresie organ II instancji przywołał treść art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, art. 46 kodeksu cywilnego oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2003 r. (sygn. akt SK 28/09), w oparciu o które uznał, że stroną postępowania była jedynie Gmina Łącko jako właściciel dz. nr 429 w Jazowsku i dlatego też pismem z dnia 30 maja 2018 r. (znak: WOB.7721.170.2017.MWEL) wyłączył on z kręgu stron użytkowników przedmiotowego obiektu budowlanego. W dalszej kolejności Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaznaczył, że jak wynikało z ustalonego stanu faktycznego obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania wybudowany został w 1976 r. przez nieustalonego inwestora. Podkreślono przy tym, że zdaniem organów nadzoru budowlanego z uwagi na ustalony stan faktyczny i prawny za bezcelowe uznać należało podejmowanie czynności mających na celu znalezienie jego osoby. Odnosząc się natomiast do daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wskazano, że okoliczność ta wynikała z oświadczenia użytkowników przedmiotowego budynku mieszkalnego położonego na dz. o nr ewid. 429 w Jazowsku, złożonego do protokołu z czynności kontrolnych w dniu 20 grudnia 2016 r. Ponadto dodano, że datę budowy przedmiotowego obiektu budowlanego potwierdzał widoczny na zdjęciach stan obiektu budowlanego oraz stopień zużycia materiałów użytych do jego budowy. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. z 1974 r., w oparciu o który to przepis wskazał, że orzeczony nakaz rozbiórki był konsekwencją ustalenia przez organ I instancji, iż legalizacja spornego budynku była niemożliwa z uwagi na niezgodność z obowiązującym na terenie Gminy Łącko miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 8-17 akt PINB). W nawiązaniu do ww. przepisu podkreślono również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przy ocenie zgodności istniejącej samowoli z przeznaczeniem terenu, zasadą jest stosowanie obowiązujących w czasie orzekania przez organy, przepisów planistycznych, przy czym w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowalny, od daty jego budowy. Organ odwoławczy wskazał jednak, że z uwagi na sprzeczność zabudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także zły stan techniczny obiektu, niecelowe było badanie wcześniej obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji podał, że stosownie do treści planu, dz. o nr 429 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko, zabudowana spornym obiektem, znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem "10.ZL.25", tj. tereny zieleni leśnej oraz KDW – tereny dróg kołowych w liniach rozgraniczających (k. 8-17 akt PINB). Wyjaśniono przy tym, że analiza treści relewantnych części wypisu z planu w zestawieniu z wyrysem prowadziła do wniosku, iż dla terenów oznaczonych symbolem "10.ZL.25", jako przeznaczenie podstawowe ustalono lasy i zalesienia, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono m.in możliwość realizacji ogólnodostępnych niekubaturowych urządzeń turystyki i rekreacji, a w otulinie Popradzkiego Parku Krajobrazowego, w terenach nadrzecznych wykorzystanie terenów jako plaże i boiska trawiaste. Podkreślono również, że na ww. obszarze obowiązywał zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem bezpośrednio związanych z gospodarką leśną, a przedmiotowy budynek mieszkalny był właśnie obiektem kubaturowym, niezwiązanym z gospodarką leśną. Tym samym podniesiono, że ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu wykluczały możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, jako nieujętego w wyjątkach dopuszczonych do realizacji na przedmiotowym obszarze w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie budziło więc wątpliwości, że nie było możliwości wdrożenia trybu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami w trybie przewidzianym w art. 40 u.p.b. z 1974 r. ze względu na ziszczenie się przesłanek do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r., tj. ze względy na generalny zakaz budowy na dz. o nr 429 w Jazowsku obiektów kubaturowych. Ponadto, organ II instancji powołując się na treść art. 5 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. podał, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, niezbędne warunki zdrowotne, właściwy układ funkcjonalny, odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. W oparciu o powyższe organ odwoławczy zaznaczył, że jak zostało ustalone podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2016 r. oraz zapisane w protokole z ww. czynności przedmiotowy budynek mieszkalny pozbawiony był wentylacji oraz kominów, a także części fundamentów. Dodano również, że widoczne były liczne ubytki i zniszczenia bali drewnianych, odchylenia ścian od pionu oraz zawilgocenia i zagrzybienia ścian. Stąd też, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, analiza protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 20 grudnia 2016 r. oraz załączonej do ww. protokołu dokumentacji fotograficznej wskazywała, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie spełniał podstawowych kryteriów w przedmiocie niezbędnych warunków zdrowotnych, bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz odpowiednich warunków użytkowych, zwłaszcza w zakresie ogrzewania, wentylacji, zaopatrzenia w wodę oraz usuwania ścieków, a nadto znajdował się on w katastrofalnym stanie technicznym, co świadczyło także o ziszczeniu się drugiej przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r., gdyż przedmiotowy budynek mieszkalny stanowił niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto podniesiono, że w opinii organów nadzoru budowlanego, stan obiektu był tak zły, że nie było celowym nakładanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy zawierającej inwentaryzację oraz ocenę jego stanu. Zwrócono bowiem uwagę, że pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadający stosowne wykształcenie oraz uprawnienia mieli możliwość dokonania samodzielnej oceny stanu budynku oraz możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo wskazano, że przewidziane w art. 40 u.p.b. z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, polegające na rozbiórce jedynie niektórych elementów obiektu lub usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, a także zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych, nie mogło znaleźć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Podniesiono bowiem, że nałożony obowiązek przewidywać musiałby wykonanie nowych fundamentów zagłębionych ok. 1,2 m poniżej poziomu terenu, nowych ścian w tym szczytowych, wykonaniu nowych belek konstrukcyjnych, nowej więźby dachowej oraz położenia nowego pokrycia dachowego, a także wykonania nowych instalacji, wodnej i sanitarnej, których budynek był pozbawiony, jak też wykonania nowej instalacji elektrycznej, gdyż obecna ze względu na stan, w którym się znajdowała, zagrażała bezpieczeństwu mieszkańców, z uwagi na możliwość zaistnienia zwarcia w powyższej instalacji. Tym samym, organ odwoławczy wskazał, że oznaczałoby to w istocie nakazanie wykonania robót budowlanych, polegających na odbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego (drewnianej szopy pełniącej funkcję mieszkalną), w wyniku których nastąpiłaby zmiana jego parametrów technicznych i użytkowych, co w ocenie organu II instancji wykraczało poza dyspozycję art. 40 u.p.b. z 1974 r. Tym samym zdaniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w zaistniałym stanie faktycznym ze względu na ziszczenie się przesłanek, zarówno z art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. zasadnym było wydanie przez organ I instancji nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego z pominięciem procedury przewidzianej w art. 40 u.p.b. z 1974 r. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 38 u.p.b. z 1974 r. i powołując się na ukształtowane na podstawie ww. przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie, z którym organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać status inwestora, wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, które nie wykazało inwestora przedmiotowych robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego o wymiarach 4,00 m x 5,96 m na dz. o nr ewid. 429 w m. Jazowsko, gm. Łącko. Ponadto podniesiono, że przy uwzględnieniu czasookresu powstania przedmiotowego budynku mieszkalnego, którego budowę zrealizowano w 1976 r. (zdjęcie lotnicze k. 19-23 akt PINB, inwentaryzacja geodezyjna k. 22 akt PINB) ustalenie inwestora nie było możliwe. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego, zasadnie nałożył obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na właściciela dz. o nr 429 w Jazowsku, tj. na Gminę Łącko. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów odwołania Gminy Łącko wskazano, że za nietrafiony należało uznać zarzut, wedle którego obecnie posadowienie takiego budynku nie wymagało pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podniósł bowiem, że takiego stwierdzenia brak było w decyzji organu I instancji, a nadto jak wynikało z regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, samowolna realizacja budynku mieszkalnego skutkowała wdrożeniem postępowania w trybie art. 48 u.p.b. z 1994 r. W tym zakresie zaznaczono bowiem, że w art. 29 ust. 1 pkt 1a u.p.b. z 1994 r. wymieniono samowolną budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako objętą obligatoryjnym postępowaniem w trybie art. 48 u.p.b. z 1994 r. Wyjaśniono przy tym, że ze względu na przepisy intertemporalne zawarte w art. 103 u.p.b. z 1994 r., a w szczególności art. 103 ust. 2 tej ustawy oraz datę budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (1976-1986 r.) do ustalonego stanu faktycznego zastosowanie miała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w której wskazano, że roboty budowlane, z wyłączeniem rozbiórek, można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, za niezasadne należało uznać stanowisko Gminy Łącko, zgodnie z którym realizacja przedmiotowego obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę. Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania, wedle którego strona wyraziła zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, podniesiono, że zgoda taka mogła zostać udzielona konkretnej osobie, zaś podstawą do jej udzielenia powinna być umowa oparta o przepisy prawa cywilnego. Tymczasem wskazano, że w przedmiotowej sprawie, Gmina Łącko wyraziła swoją wolę w sposób niewywołujący skutków prawnych, gdyż w przypadku chęci przekazania prawa do dysponowania nieruchomością powinna była zawrzeć umowę, np. dzierżawy z konkretną osobą, na którą przeniosłaby przysługujące jej prawa. Odnosząc się natomiast do uwagi dotyczącej kierowania decyzji do właściciela obiektu, organ odwoławczy podał, że prawo własności budynku zgodnie z prawem cywilnym regulującym tą kwestię przysługiwało właścicielowi gruntu, na którym był on posadowiony. Zdaniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, powołującego się na treść art. 38 u.p.b. z 1974 r., brak było również podstaw do nałożenia obowiązku wynikającego z ustawy Prawo budowlane na osoby zamieszkujące nieruchomości należące do jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśniono bowiem, że adresatem obowiązku wynikającego z prawa budowlanego powinien być na ogół inwestor, w dalszej kolejności właściciel nieruchomości, a dopiero na końcu jej zarządca. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, uwaga ta nie mogła być nadmiernie absolutyzowana, gdyż konieczne było uwzględnienie celu, jakiemu miało służyć postępowanie legalizacyjne, tj. usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Z tej perspektywy organ II instancji podniósł, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie mogą być kierowane do podmiotów, które nie byłyby w stanie wykonać nałożonych na nie obowiązków, co tym samym w okolicznościach konkretnej sprawy mogło usprawiedliwiać skierowanie nakazu rozbiórki do innego podmiotu niż inwestor. Dodano przy tym, że w takim przypadku weryfikacja tej przesłanki powinna jednak opierać się na ocenie rzeczywistej możliwości rozebrania budynku. Dlatego też, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał, że opierając się o zgromadzony materiał dowodowy z dużym prawdopodobieństwem można było uznać, iż inwestor budowy obiektu powstałego w 1976 r., tj. po 42 latach od jego budowy nie został ustalony. Tym samym podkreślono, że obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na osobę właściciela, tj. Gminę Łącko. Organ odwoławczy zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła także – z oczywistych względów – niewykonalność prawna, a wręcz przeciwnie, orzeczenie nakazu rozbiórki było w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Zdaniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, nie można było też uznać, że decyzja była obarczona wadą niewykonalności faktycznej, gdyż żadne trudności natury technicznej, czy też koszty związane z wykonaniem decyzji nie stanowiły o jej niewykonalności. W tym zakresie organ II instancji dodał również na marginesie, że to właśnie od gminy można i należało wymagać najwyższych standardów przestrzegania prawa w szczególności, gdy jej działania dotyczyły realizacji zadań publicznych. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyniki kontroli dokonanej przez Najwyższą Izbę Kontroli, opublikowane w kwietniu 2017 r., a dotyczące działań na rzecz społeczności romskiej na terenie Małopolski, z których wynikało, że co prawda gminy nie wykorzystały w pełni możliwości dostępnych w Programie integracji, jednak w ramach przyznanych im dotacji z budżetu państwa, największe środki przewidziano na zakup lub budowę budynków mieszkalnych, a następnie na remont lub adaptację wykorzystywanych nieruchomości. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, za zaistniałą sytuację w dużym stopniu odpowiadała Gmina Łącko, która latami tolerowała istnienie tzw. Osady Romskiej w Maszkowicach, za jej przyzwoleniem powstawały kolejne obiekty, w których zamieszkiwali Romowie. Organ II instancji wskazał również, powołując się na art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, że zgodnie z § 2 programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020, przyjętym uchwałą nr 202/2014 Rady Ministrów z dnia 7 października 2014 r., wykonawcą Programu integracji był minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych, którym od dnia 16 listopada 2015 r. był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr 91/2017 z dnia 7 lutego 2017 r. została oparta na adekwatnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego normie prawnej przewidzianej przepisami art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. z 1974 r. Podkreślono również, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania, a orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki był zasadny i odpowiadał prawu. Podniesiono bowiem, że skoro legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej nie była w przedmiotowej sprawie możliwa z uwagi na niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego oraz powodowanie przez przedmiotowy obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to wydanie decyzji o rozbiórce było obligatoryjne i niezależne od woli organu, gdyż decyzje podejmowane na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. z 1974 r. mają charakter związany. Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca – Gmina Łącko, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także przyznania od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, kwestionując przy tym fakt nałożenia na nią nakazu rozbiórki ww. obiektu. Zarzucono również, że organy nie podjęły w ogóle jakichkolwiek czynności w celu ustalenia inwestora ww. obiektu. Ponadto podniesiono, że – wbrew twierdzeniom organów – Gmina Łącko nie wyrażała zgody na budowę jakichkolwiek obiektów budowlanych przez wskazane osoby, jak również nie była ona informowana przez te osoby o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Jednocześnie zgodnie z treścią art. 119 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej. Przedmiotem kontroli jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 maja 2018 r., nr 245/2018 (znak: WOB.7721.170.2017.MWEL), utrzymująca w mocy po rozpatrzeniu odwołania Gminy Łącko, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr 91/2017 z dnia 7 lutego 2017 r. (znak: OAE-530-234/16), którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b. z 1974 r.) nakazano "Gminie Łącko wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr 429 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na kamiennym fundamencie, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej i wym. 4,00 m x 5,96 m". Zasadniczą kwestią, podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest, poza dokładnym i precyzyjnym określeniem obiektu objętego postępowaniem - ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. W kontrolowanej sprawie orzekające organy nadzoru budowalnego przyjęły, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania orzeczonego nakazu jest Gmina Łącko. Stwierdzenie to jednak, w stanie faktycznym sprawy uznać należy za co najmniej przedwczesne. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Wynika to z przyjmowanej daty popełnienia samowoli budowlanej oraz treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Ten ostatnio wskazany przepis stanowi bowiem, że przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli wskazanej wyżej ustawy Prawo budowlanej z dnia 24 października 1974 r. (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 667/16). Art. 38 ust. 1 tej ustawy przewidywał, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (...). Brzmienie tego przepisu odpowiada obecnie obowiązującemu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Na gruncie zaś tej regulacji, w orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności wskazanych w tym przepisie jest inwestor. Kluczowa bowiem rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem wskazanego aktu. Dotyczy to także sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym popełniono samowolę, bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r., II SA/Kr 1449/17 i powołane tam orzecznictwo). W związku z powyższym zauważyć należy, iż jak wynika z treści protokołu kontroli robót budowalnych z dnia 20 grudnia 2016 r. zarówno Ż.C. jak i R.S. zostali w nim określeni zarówno jako użytkownicy jak i właściciele. Niezależnie jednak od tego oznaczenia, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie ewentualnego tytułu prawnego Ż.C. jak i R.S. do ww. nieruchomości, chociaż przydał im status stron postępowania administracyjnego prowadzonego w I instancji. W punkcie 10 ww. protokołu zat. Uwagi i wyjaśnienia innych osób uczestniczących w kontroli jest napisane: "Właściciele /użytkownicy nie wiedzą kiedy dokładnie i kto wybudował obiekt. Brak innych inf. i uwag". Z powyższego wynika, że pomimo używania wobec Ż.C. jak i R.S. zamiennie określenia użytkownik/właściciel, organ I instancji całkowicie pominął ustalenia dotyczące tego, czy i jak długo Ż.C. , jak i odpowiednio R.S. posiadają przedmiotową nieruchomość, nie zweryfikował także w żaden sposób środkami dowodowymi wskazanymi i dostępnymi w k.p.a. ich wypowiedzi, że nie wiedzą dokładnie kto i kiedy wybudował obiekt. Tymczasem stosowanie prawa administracyjnego polega na tym, że do ustalonego stanu faktycznego organ stosuje normę. Wskazane istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym dowodzą, że postępowanie to naruszyło zasadę prawdy materialnej tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 38 u.p.b. z 1974 r., w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku kontrolowanej sprawy. Tak lapidarne i wyimkowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego zdeterminowały bowiem podmiotowo treść decyzji organu I i II instancji. Tej wady postępowania nie uzdrawia/sanuje stan techniczny budynku objętego nakazem rozbiórki. Przedwczesnych ustaleń organu I i II instancji, bez podjęcia koniecznych czynności wyjaśniających, nie można w realiach sprawy zdaniem Sądu I instancji aprobować. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie przeprowadziły żadnych dowodów, ani nie podjęły jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie wskazanej wyżej, miarodajnej dla sprawy okoliczności. Bezpodstawnie z góry przyjęły, że istnieją trudności w ustaleniu inwestora, co nakazywało uczynić Gminę Łącko (właściciela terenu) podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki. Trudności dowodowe w zakresie ustalania istotnych dla sprawy okoliczności nie mogą prowadzić do obciążenia nakazem rozbiórki podmiotu, który może być zobowiązany do tej czynności dopiero w dalszej kolejności. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie koniecznego postępowania dowodowego, celem wyjaśnienia, kto był inwestorem spornego obiektu. W tym zakresie pożądane będzie w pierwszym rzędzie dokładne przesłuchanie odpowiednio Ż.C. jak i R.S. na okoliczność ustalenia ich uprawnień do korzystania ze spornego budynku i osoby/osób od której/których te uprawnienia nabyli, a także wszystkich danych dotyczących osoby, która dom ten wybudowała i daty w której budowa miała miejsce. Z akt sprawy nie wynika jak długo, od kiedy ww. osoby posiadają, zamieszkują przedmiotowy budynek, a także czy budynek ten nie jest użytkowany i od kiedy przez inne osoby. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru budowlanego przeprowadzi także inne dowody, mogące przyczynić się do wyjaśnienia tej sprawy. Może to być przykładowo przesłuchanie innych niż Ż.C. jak i R.S. osób, mogących mieć wiedzę odnośnie miarodajnych dla sprawy okoliczności. W zależności od wyników tego postępowania dowodowego, organ nadzoru budowlanego rozważy zasadność ewentualnej modyfikacji przyjętego dotychczas kręgu stron postępowania i uzupełnienia go o osoby, mogące mieć interes prawny w prowadzonej sprawie. Zakres i rodzaj informacji uzyskanych w efekcie przeprowadzenia wskazanego wyżej postępowania dowodowego, także dopiero pozwoli rozważyć dopuszczalność nałożenia obowiązku rozbiórki na inny niż inwestor podmiot, który, z mocy cytowanego wyżej art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r., zobowiązany będzie dokonać nakazanych czynności w dalszej kolejności. Okoliczności powyższe dają podstawę do sfomułowania wniosku, że z kolei organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że Ż.C. jak i R.S. nie przysługuje przymiot strony postępowania legalizacyjnego, albowiem potencjalnie może ono dotyczyć ich interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa. W pozostałym zakresie Sąd obecnie nie dokonuje oceny prowadzonego postępowania albowiem jak już wyżej wskazano, w pierwszej kolejności organ rozważyć powinien, czy winno się ono rozpocząć ponownie z udziałem Ż.C. jak i odpowiednio R.S. , ewentualnie innych podmiotów, co do których organ ustali, że są odpowiednio następcami inwestora, zatem wyrażanie ocen dalej idących jest na tym etapie przedwczesne, gdyż czyniłoby ewentualny udział strony w postępowaniu jedynie spełnieniem formalnego wymogu, bez zapewnienia stronie rzeczywistych gwarancji procesowych. W tym miejscu Sąd dodatkowo wyjaśnia, co może być ewentualnie przydatne w realiach ponownego rozpatrzenia sprawy, że zgodnie z art. 172 § 1 i § 2 Kodeksu Cywilnego, posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Zasiedzenie jest sposobem nabycia prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego przez nieuprawnionego posiadacza na skutek długotrwałego posiadania (art. 172 § 1 k.c.). Do nabycia własności przez zasiedzenie konieczne są zatem tylko dwie przesłanki: samoistne posiadanie i upływ czasu przewidzianego w ustawie. Przy zasiedzeniu utrata prawa własności przez właściciela i nabycie go przez samoistnego posiadacza następuje wskutek długotrwałego wykonywania go przez osobę nieuprawnioną, przy równoczesnej bierności właściciela, który się temu nie sprzeciwia. Nabycie własności przez zasiedzenie następuje z mocy samego prawa i z upływem ostatniego dnia terminu zasiedzenia, tj. właścicielem staje się osoba, która w chwili upływu tego terminu jest samoistnym posiadaczem rzeczy, przy czym art. 176 § 1 i 2 Kodeksu Cywilnego dopuszcza możliwości doliczenia posiadania poprzednika (jeżeli podczas biegu zasiedzenia nastąpiło przeniesienie posiadania, obecny posiadacz może doliczyć do czasu, przez który sam posiada, czas posiadania swego poprzednika. Jeżeli jednak poprzedni posiadacz uzyskał posiadanie nieruchomości w złej wierze, czas jego posiadania może być doliczony tylko wtedy, gdy łącznie z czasem posiadania obecnego posiadacza wynosi przynajmniej lat trzydzieści. Przepisy powyższe stosuje się odpowiednio w wypadku, gdy obecny posiadacz jest spadkobiercą poprzedniego posiadacza). Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm), a nadto kwota 17 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa .