II SA/Kr 993/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. [...] w K. z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. [...] w K. na rzecz skarżącej L.K. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rektor Uniwersytetu [...] w K. decyzją nr [...] z dnia 22 czerwca 2015 roku na podstawie: - art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.); - art. 1 i 5 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz.782); - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 11827) po ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżącej – L. K., na skutek złożonego wniosku z dnia 3 czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Rektora Uniwersytetu [...] w K. z dnia 19 maja 2015 r. nr [...] dotyczącej podania imion i nazwisk beneficjentów - studentów i absolwentów będących uczestnikami zajęć z języka rusińsko - łemkowskiego w latach 2007 – 2014; utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 19 maja 2015 roku, o uchylenie której wnioskuje skarżąca, odmówiono podania imion i nazwisk studentów i absolwentów będących uczestnikami zajęć z języka rusińsko - łemkowskiego dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (obecnie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) w latach akademickich 2007 - 2014 uzasadniając, że dane te nie należą do kategorii spraw publicznych, a także podlegają ochronie jako dobra osobiste. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zbadaniu podniesionych w nim argumentów, nie stwierdzono podstaw prawnych do zmiany decyzji z dnia 19 maja 2015 r. nr [...]. Organ wskazał, iż przedmiotowa decyzja spełnia wszelakie wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dla tego rodzaju aktów. W uzasadnieniu zawiera podstawę prawną i faktyczną, na której oparł się organ przy wydawaniu powyższej decyzji. Art. 61 Konstytucji RP na który powołuje się skarżąca przewiduje ochronę wolności i praw osób, które nie pełnią funkcji publicznych. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia, utrzymanie w mocy decyzji z dnia 19 maja 2015 r. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca – L. K. zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje beneficjentów zajęć dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) w podziale na poszczególne lata akademickie w okresie 2007- 2014; - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z 22 czerwca 2015 r., oraz poprzedzającej ją decyzji z 19 maja 2015 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wskazała, iż organ błędnie przyjął w decyzji z 19 maja 2015 r., że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z tego powodu pierwotna decyzja winna zostać uchylona. Nadmienić należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p.") ma wyłącznie zastosowanie do informacji publicznych. Dlatego też skoro Rektor przyjmuje, że określone informacje nie zawierają się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) to nie może stosować u.d.i.p. w zakresie wydania decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej. Przy czym przyjęcie twierdzenia, że określona informacja nie stanowi informacji publicznej skutkuje obowiązkiem poinformowania wnioskującej osoby o takim stanowisku pismem zwykłym - zob. M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2010, str. 148: Jednak w tym wypadku należy pamiętać, iż "również w zakresie zawiadomień dotyczących ustaleń wykluczających zasadność stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej adresat wniosku musi dochować wymogu poinformowania wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki (a contrario art. 13 ust. 1)" (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie, s. 185). Skarżąca podniosła, iż Rektor uznał, że skoro udostępnienie określonej informacji, będącej w jego posiadaniu, może wiązać się z kolizją prawa do informacji i prawa do prywatności to to drugie prawa ma bezwzględne pierwszeństwo (formalne ograniczenie). Skarżąca zdaję sobie sprawę, że wniosek dotyczy kwestii naturalnego konfliktu prawa do informacji i prawa do prywatności. Jednakże skarżąca zwraca uwagę, że pytanie dotyczyło tego jakie konkretnie osoby korzystały z zajęć dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) w podziale na poszczególne lata akademickie w okresie 2007- 2014. Zatem osoby te otrzymały dodatkowe wsparcie. Pytanie nie dotyczyło kwestii standardowego studiowania. Wydaje się, że właśnie prawa do informacji w takich sytuacjach winno zapewniać wiedzę kto i na jakich zasadach oraz z jakich powodów otrzymał wsparcie finansowe od władz publicznych. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] w K. wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, iż dane których skarżąca się domaga, zgodnie z art.6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, są danymi z zakresu życia prywatnego, dóbr osobistych osoby fizycznej i podlegają ochronie. Gwarantują to zapisy art.47, 52 ust. 1 czy 76 Konstytucji RP. Organ stwierdził, że Uniwersytet [...] w K. jest uczelnią publiczną, finansowaną przez państwo (nie tylko kierunek rusińsko-łemkowski) i art.61 Konstytucji RP na który powołuje się skarżąca, w konkretnej sprawie nie może odnosić się do przedmiotowej sprawy, gdyż wniosek nie dotyczy zakresu działalności organów władzy publicznej czy osób pełniących w nich funkcje publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga musiała odnieść zamierzony skutek. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca wnioskiem z dnia 8 maja 2015 r., zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie, imion i nazwisk studentów i absolwentów będących uczestnikami zajęć z języka rusińsko - łemkowskiego dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (obecnie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) w latach akademickich 2007 – 2014. Organy administracyjne rozpoznając niniejszy wniosek stanęły na stanowisku, iż informacja której udostępnienia domaga się wnioskodawczyni, nie należy do kategorii spraw publicznych i podlega ochronie jako dobra osobiste. To stanowisko podziela także w całości Sąd orzekający. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizacją powyższego przepisu jest właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W kontekście powyższych wywodów należy ponownie przytoczyć treść wniosku skarżącej, w którym wnosi o wskazanie, podanie, imion i nazwisk studentów i absolwentów będących uczestnikami zajęć z języka rusińsko - łemkowskiego dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (obecnie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) w latach akademickich 2007 – 2014. W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Jak wyżej wywiedziono informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. Informacja publiczna dotyczyć musi bowiem jakiegoś faktu, zdarzenia lub czynności. Nie wszystko, co znajduje się w szeroko pojętym spektrum działania organów administracji, może stanowić przedmiot prawa do udzielenia informacji publicznej. W tym m miejscu należy podkreślić, że dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych) i mieszczą się w zakresie "pojęcia do prywatności" . W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP. Jednocześnie art. 5 ust.2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Odpowiadając zatem na zarzut skargi można wskazać, że pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika z obydwu wymienionych ustaw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak jest też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12). Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności poprzez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne , kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że takie dane jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06). Z kolei treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie i enumeratywnie określa sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. (patrz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r. I OSK 2499/13). Z powyższych względów w ocenie Sądu żądanie wniosku skarżącej w niniejszej sprawie przekraczało zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej albowiem z jego treści jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on informacji o osobach pełniących funkcje publiczne bądź mających związek z pełnieniem tych funkcji. Zatem niezbędnym stało się dokonanie oceny prawidłowości przyjętego trybu postępowania w rozpatrzeniu przez organy administracyjne niniejszego wniosku. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać następujące formy: - czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej (art. 10 i 11 u.d.i.p.); - pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo nie jest to informacja publiczna, bądź też nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; - decyzji, w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art.16 ust.1 u.d.i.p.). W kontekście powyższego stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy żądanie nie stanowiło wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zachodziła konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Wystarczającą formą załatwienia wniosku jest w tym stanie rzeczy pisemna informacja wskazująca, że informacja której udostępnienia domagała się skarżąca nie jest informacją publiczną. Uzasadnionym jest w tym stanie rzeczy stwierdzenie, że naruszony został w niniejszej sprawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wobec braku podstaw do jego zastosowania, co w konsekwencji musiało doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzję organu I instancji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organy administracyjne wezmą więc pod uwagę wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie załatwią wniosek zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.