II SA/Kr 995/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 czerwca 2025 r. znak: WI-I.7840.2.113.2024.MO/SE w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w L. j kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 9 czerwca 2025 r. znak: WI-I.7840.2.113.2024.MO/SE, po rozpatrzeniu odwołania S. C., uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 576/6740.1/2024 z dnia 25 czerwca 2024 r., znak: AU-01-2.6740.1.40.2024.KBU w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, orzekając o odmowie zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 1075/10 z dnia 28 maja 2010 r. udzielono pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w K.. Decyzją nr 97/6740.5/2023 z dnia 5 maja 2023 r. przeniesiono powyższe pozwolenie na P. sp. z o.o. (dalej: inwestor). W dniu 14 lutego 2024 r. inwestor złożył wniosek o zmianę ww. decyzji, a Prezydent decyzją z dnia 25 czerwca 2024 r. zatwierdził przedstawiony projekt zamienny i udzielił pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. C., który podniósł, że na działkach inwestycyjnych nie były prowadzone żadne roboty budowlane w okresie od września 2014 r. do lipca 2020 r., a co za tym idzie, pozwolenie na budowę straciło moc prawną. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadniczym powodem powyższego rozstrzygnięcia był fakt, że Prezydent badał zgodność zamiennego projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Tymczasem od 2018 r. na terenie inwestycyjnym obowiązuje Uchwała nr CVII/2738/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2018 r. poz. 5309), a przedstawiony projekt jest sprzeczny z § 27 tej uchwały, który wprowadził zakaz zabudowy na przedmiotowym terenie. Wobec tego, że w projekcie zamiennym powierzchnia zabudowy, wysokość budynków i szerokość elewacji uległy powiększeniu, a udział powierzchni biologicznie czynnej uległ zmniejszeniu, proponowane parametry zabudowy oddaliły zamierzenie budowlane od ustaleń planu, który w świetle art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej: u.p.z.p.) nie powoduje wprawdzie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, lecz ma nad nimi prymat. W związku z tym, nie było dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Następnie organ odniósł się do zarzutu odwołania, że decyzja Prezydenta z dnia 28 maja 2010 r. wygasła z powodu niedochowania warunków określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024.725 ze zm, zwanej dalej P.b.), tj. w związku z przerwaniem budowy na czas dłuższy niż 3 lata, a co za tym idzie, nie mogła zostać wydana decyzja zamienna. W tym zakresie organ dostrzegł, że na stronach 5-6 dziennika budowy zamieszczone są wpisy dokumentujące roboty budowlane, sporządzone przez kierownika budowy (który pełnił tę funkcję do 14 września 2020 r.), obejmujące okres od 4 czerwca 2012 r. do 12 sierpnia 2020 r., dokonywane w odstępach mniejszych niż trzyletnie. Następny wpis, dokonany w dniu 24 maja 2021 r. dokonała osoba, która nie opatrzyła go jednak informacją o objęciu funkcji kierownika budowy. Wojewoda zauważył, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji okres bez wpisu w dzienniku budowy przekroczył 3 lata, zatem organ I instancji powinien był wezwać inwestora do wykazania, że okres przerwy nie został przekroczony. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że nie neguje materiału dowodowego i nie podważa decyzji zmienianej (pod warunkiem, że nie nastąpiła ponad trzyletnia przerwa w prowadzeniu robót budowlanych). Ponadto zdaniem Wojewody nie wyjaśniono kwestii związanej z wystosowanym do inwestora wezwaniem do przedłożenia ostatecznej decyzji zwalniającej z zakazu wynikającego z ustawy Prawo wodne w przedmiocie wykonania wykopów, wobec tego, że poprzednia decyzja dot. tego zakresu straciła ważność w dniu 31 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził inwestorowi zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 36 a P.b. poprzez niewłaściwą ich interpretację i błędną ocenę jakoby zatwierdzany projekt budowlany zamienny miał być oceniany przez pryzmat przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzji zatwierdzającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. art. 6 ust. 2 i art. 65 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że inwestor nie ma prawa zrealizować inwestycji w zgodzie z ostateczną decyzją zatwierdzającą warunki zabudowy w przypadku wydania w oparciu o nią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji wyłączyło stosowanie względem niej zapisy planu; 3. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niczym nieuzasadnione przyjęcie jakoby Inwestor realizował inwestycję bez zachowania jej tożsamości, w sytuacji gdy planowana inwestycja w każdym aspekcie pokrywa się z inwestycją planowaną pierwotnie, a co najistotniejsze jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy; 4. art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w gorszej pozycji inwestora, który realizuje inwestycję zgodnie z prawem podejmując starania uzyskania ostatecznej decyzji o zmianie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę po uzyskaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę od inwestora realizującego inwestycję w sposób świadomy odbiegający od ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (z istotnymi odstępstwami). W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych powodów niż podniesione w zarzutach. W przedmiotowej sprawie zasadniczym powodem, dla którego organ odwoławczy odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego była dostrzeżona sprzeczność zamierzenia budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zdaniem organu wyłączył w niniejszej sprawie możliwość zmiany pozwolenia w oparciu o wydaną uprzednio decyzję ustalającą warunki zabudowy. Słusznie w tym miejscu wskazał organ, że w orzecznictwie i doktrynie pojawiły się dwie koncepcje oceny możliwości dokonania zmiany pozwolenia na budowę wydanego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy po uchwaleniu planu miejscowego. Zgodnie z pierwszym poglądem, w przypadku istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą rozpoczęto proces inwestycyjny, która nie uległa wygaszeniu po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego ustalenia sprzeczne z tą decyzją, do zmian projektu budowlanego należy stosować ustalenia decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 456/10). Jeżeli zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym będą mieściły się w granicach decyzji o warunkach zabudowy, to podstawą działań organu administracji architektoniczno-budowlanej, o których mowa w art, 35 ust. 1 pkt 1 P.b., powinna być właśnie ta decyzja. Dopiero bowiem stwierdzenie przez organ, iż projektowane zmiany wykraczają poza wymogi wynikające z tej decyzji, determinuje obowiązek badania ich zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 6.06.2008 r., II OSK 461/07). Aktualnie stanowisko takie prezentowane jest w komentarzu autorstwa Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019. Zgodnie z drugim poglądem, prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyroki NSA: z 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2018 r., II OSK 2213/17) przeważa stanowisko o zasadzie prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy. Jak podkreślił NSA w wyroku z 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16: "Z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wynika, że pozwolenie na budowę, a więc także decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, musi być zgodna z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Przepis ten jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy, przy czym nie można odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.". W świetle drugiego z przedstawionych stanowisk brak będzie podstaw do zmiany pozwolenia na budowę, jeśli zmiana, choć zgodna z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, nie będzie odpowiadała również ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba podkreślić, że rolą art. 65 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona praw nabytych przez inwestora polegająca na tym, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza możliwość uchylenia w wyniku wznowienia postępowania wydanego na podstawie tej decyzji pozwolenia na budowę. Przepis ten jednak nie zawiera gwarancji dla inwestora dowolnej zmiany decyzji pozwolenia na budowę. Inwestor może realizować inwestycję zgodnie z wydanym pozwoleniem, albo wystąpić o uzyskanie nowego pozwolenia, jeśli planuje zmianę inwestycji, ale musi wtedy spełniać warunki aktualnie obowiązujących przepisów w zakresie planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że pomimo rozbieżności prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie stanowisk, najnowsze orzecznictwo NSA uznaje prymat planu miejscowego i brak możliwości zmiany decyzji pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, gdy jest ona sprzeczna z planem. W przedmiotowej sprawie w opinii Sądu organ przedwcześnie jednak przeszedł do rozstrzygnięcia powyższej kwestii, gdyż aspektem wyjściowym była ocena, czy pozwolenie na budowę nie wygasło. Organ wprawdzie dostrzegł powyższy problem, niesłusznie potraktował go jednak marginalnie, choć przedstawiona przez niego wykładnia spornych przepisów dotyczy wyłącznie takiej sytuacji, gdy w obrocie prawym funkcjonuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy poprzedzająca ważną i obowiązującą decyzję o pozwoleniu na budowę. Tymczasem zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w przedmiotowym zezwoleniu. Wygaśnięcie powyższej decyzji oznacza więc utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, jakim w omawianej sytuacji jest upływ czasu, a inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, musi być traktowany tak jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2024). W razie zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z reguły niezależnie od tego, czy nierozpoczęcie bądź przerwanie budowy nastąpiło z przyczyn leżących po stronie inwestora, czy też było spowodowane czynnikami zewnętrznymi (Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016). Co istotne, pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 P.b., a wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter deklaratoryjny (Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powziął wątpliwości odnośnie ciągłości prac budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, objętego wnioskiem o zmianę. Zauważył, że na stronach 5-6 dziennika budowy zamieszczone są wpisy dokumentujące roboty budowlane, obejmujące okres od 4 czerwca 2012 r. do 12 sierpnia 2020 r., dokonywane w odstępach mniejszych niż trzyletnie. Wpisy te sporządzone były przez kierownika budowy, który pełnił tę funkcję do 14 września 2020 r. Następny wpis, dokonany w dniu 24 maja 2021 r. dokonała osoba, która nie opatrzyła go jednak informacją o objęciu funkcji kierownika budowy, ani stosowną pieczęcią, a zatem nie wiadomo, czy była osobą uprawnioną do dokonywania tych wpisów. Dodatkowo na dzień wydawania decyzji I instancji przekroczony został okres również od powyższego wpisu. Wojewoda w tym miejscu słusznie wskazał, że organ I instancji powinien był wezwać inwestora do wykazania, że okres przerwy w budowie nie został przekroczony. Dodatkowo można zauważyć, że zasadna byłaby również weryfikacja treści dokonywanych wpisów, gdyż wynika z nich, że w okresie od 2012 r. do 2021 r. nie wykonano żadnych prac oprócz niwelacji terenu. W orzecznictwie podkreśla się, że ocena, czy budowa została przerwana, powinna być dokonywana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności sprawy oraz etapu realizacji inwestycji (wyrok NSA z 24 marca 2022 r. II OSK 806/19). W konsekwencji chodzi o ustalenie, czy mamy do czynienia z kontynuacją budowy. Ta natomiast polega, co do zasady, na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 13/09). Sąd na tym etapie nie podważa rzetelności wpisów w dzienniku budowy, w tym celu musi być bowiem przeprowadzone adekwatne postępowanie, czego potrzebę dostrzegł również Wojewoda. Jednak konieczność ta nie stanowi, jak błędnie wskazał organ odwoławczy, kolejnego argumentu przemawiającego za zmianą decyzji i odmową zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Ewentualne stwierdzenie, że pozwolenie na budowę wygasło, całkowicie zmienia optykę sytuacji. W takim bowiem razie nie ma mowy o badaniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, a także rozważania dotyczące możliwości zmiany pozwolenia na budowę stają się bezprzedmiotowe. W następstwie dostrzeżenia zatem przez Wojewodę konieczności weryfikacji mocy obowiązującej zmienianego pozwolenia na budowę, zaskarżoną decyzję należało uchylić, bez merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmiany pozwolenia na budowę, które być może już wygasło. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało uchylić, wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji zweryfikuje rzetelność wpisów w dzienniku budowy oraz ustali, czy podczas budowy nie nastąpiła przerwa powodująca wygaśnięcie pozwolenia na budowę, a w zależności od dokonanych ustaleń podejmie właściwe kroki w celu załatwienia sprawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.