II SA/Kr 996/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. B. kwotę 770 zł ( słownie: siedemset siedemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2004 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta wpłynął wniosek Spółki "A." S.C. G. K. i K. K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną" usytuowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] K. Pismem dnia 21 listopada 2005 r. wnioskodawca, w związku z podziałem działek, na których została zaplanowana inwestycja, dokonał korekty wniosku, zwracając się o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] K. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] K. przy ul. [...] K.". Zarówno do wniosku z 7 czerwca 2004 r., jak i do jego skorygowanej wersji z dnia 21 listopada 2004 r. dołączone zostały mapy z zaznaczonym terenem inwestycji. Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek Spółki "A." Sp. z o.o. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem" – na działkach nr [...], [...], [...], [..], [...], [...], [...], [...] obr. [...] K. przy ul. [...] i ul. [...] w K. Do decyzji dołączono załączniki, wskazując, że stanowią one integralną część decyzji: załącznik Nr [...] (tekstowy) określony jako "Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej" i załącznik Nr [...] (graficzny) – "Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej". W załączniku Nr [...] ustalono: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek nr [...], [...], [...], [...] na wysokości do 25,5 %, parametry obiektu, linię zabudowy i inne. Stwierdzono również, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...], posiada również dostęp do ul. [...] poprzez działki nr [...] i [...], na których znajduje się wewnętrzna droga osiedlowa (pkt II 4d). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie postępowania działka [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], działki nr [...], [...] zostały scalone w działkę [...], która następnie uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], natomiast działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Doszło również do przekształcenia wnioskodawcy będącego spółką cywilną ("A." S.C. G. K. i K. K.) w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością – "A." Sp. z o.o. z siedzibą w K. Organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też konieczne było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, której projekt został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia wymagane ustawą. W toku postępowania uzyskano uzgodnienie Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. (postanowienie z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...]) w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego oraz opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM (z dnia [...] lutego 2005 znak: [...] oraz z dnia [...] października 2005 znak: [...]) w zakresie obsługi komunikacyjnej i układu drogowego, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM (z dnia [...] lutego 2005r. znak: [...]) w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (z dnia [...] marca 2006 znak: [...]) w zakresie terenów objętych ochroną konserwatorską oraz Biura Planowania Przestrzennego UM (z dnia [...] listopada 2005 znak: [...]). Ustalono również, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W nawiązaniu do zaprezentowanych przez inwestora zarzutów organ wskazał, że gabaryty nowej zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do gabarytów występujących w bezpośrednim sąsiedztwie z obu stron terenu zamierzenia, a zatem przy uwzględnieniu zarówno zabudowy jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. Obowiązek uwzględnienia parametrów wszelkiej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a nie tylko wybranego jej rodzaju, wynika zdaniem organu z przepisów § 6-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ opisał też zarzuty podnoszone przez uczestników T. M. i A. M. wg. których przedmiotowe postępowanie dotyczy działek objętych realizacją inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., która to inwestycja nie została zakończona. Zrealizowany w jej ramach budynek mieszkalny nr [...] na działce [...] został dopuszczony do użytkowania pod warunkiem wykonania w ciągu 2 lat od wydania decyzji o warunkowym odbiorze parkingu ([...] stanowisk). Zdaniem uczestników decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać realizację ww. parkingu. W związku z tym zarzutem organ wyjaśnił, że w ramach planowanej inwestycji przewidziane zostały miejsca parkingowe, oraz że z decyzji PINB wynika, że parking winien zostać zlokalizowany na działce nr [...], [...] i ewentualnie na fragmencie działki [...]. Natomiast zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji WZ granice terenu zamierzenia inwestycyjnego nie obejmują w ogóle działki [...], a na działce nr [...] przewidziano jedynie infrastrukturę techniczną i komunikacyjną. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że brak przeciwwskazań do wydania przedmiotowej decyzji, podkreślając, że decyzja ta nie określa szczegółowego usytuowania obiektów na działce ani poszczególnych elementów zagospodarowania terenu. Od powyżej przedstawionej decyzji odwołania wnieśli A. B. i R. B. Odwołujący zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa. Podnieśli, ze wskaźnik wielkości zabudowy określony w pkt II 1b załącznika do decyzji (jak i inne parametry) został obliczony błędnie. Wskaźnik powinien być niższy, albowiem nie uwzględnia skutków jakie spowodował podział gruntów zatwierdzony decyzjami z dnia [...] stycznia 2004 r., [...] czerwca 2004 r. i [...] sierpnia 2005 r. Nadto decyzja dotyczy terenu, na którym prowadzona jest inwestycja w oparciu o ważną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2002 r. Na podzielonym gruncie miał powstać wielorodzinny budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. m. in.. parkingiem na 44 samochody. Wzniesiono budynek (Nr [...] przy ul. [...]), wydzielono grunt pod budynkiem (działka nr [...]), natomiast nie wybudowano parkingu, który miał być wzniesiony m. in. na działce nr [...]. Zdaniem odwołujących się okoliczności te przemawiają za tym, aby do obliczeń wskaźnika wielkości nowej zabudowy uwzględnić powierzchnię działki [...] powiększoną o powierzchnię konieczną do wybudowania parkingu na [...] samochody osobowe. Wobec zatem zmniejszenia średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze wyznaczonym do przeprowadzenia analizy, ulegnie zmniejszeniu również wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy powinien odnosić się do powierzchni działki nr [...] pomniejszonej o powierzchnię niezrealizowanego parkingu. Odwołujący się zakwestionowali również, że planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, stwierdzając, że ul. [...] Narodowa stanowi drogę wewnętrzną, gdyż na mocy decyzji "Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony środowiska UM" zarząd nad nią został powierzony Zarządowi Gospodarki Komunalnej w K. Na koniec odwołujący się zarzucili, że planowane rozwiązania komunikacyjne nowej inwestycji pogłębią niewydolność komunikacyjną w rejonie ul. [...], która również jest drogą wewnętrzną. W ich ocenie nowa inwestycja winna być obsługiwana komunikacyjnie w oparciu o układ drogowy ul. [...] i ul. [...]. Wjazd na teren inwestora od strony tych ulic już istnieje. Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odwołał się do treści art. 61 § 1, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołanego na wstępie rozporządzenia, podkreślając, że organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne przepisami odrębnymi. Wskazał, że projekt decyzji został stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie wiadomości specjalne oraz uprawnienia, co gwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego na obszarze, gdzie planowana jest inwestycja. Również zgodnie z normami prawnymi została wykonana analiza urbanistyczno-architektoniczna, która szeroko i precyzyjnie opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. W szczególności organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji odnośnie konieczności wzięcia pod uwagę zarówno występującej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej jak i wielorodzinnej. Nie zasługują, w ocenie organu odwoławczego, na uwzględnienie zarzuty odwołujących się odnośnie nieprawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni wielkości nowej zabudowy. Nadto, jak podniósł, trudno wymagać, aby analiza architektoniczno — urbanistyczna uwzględniała zabudowę jeszcze niezrealizowaną, skoro stanowi ona odzwierciedlenie istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Organ I instancji ustalił powyższy parametr do 25,5%, powołując się na fakt, że planowana zabudowa będzie zrealizowana na granicy dwóch zespołów urbanistycznych — zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, stąd też koniecznym było przyjęcie średniego wskaźnika dla zabudowy jednorodzinnej i średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej oraz ustalenie jako obowiązującej średniej arytmetycznej obliczonych wskaźników. Następnie organ ustosunkował się do zarzutu odwołujących dotyczącego braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Powołując się na definicję zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że teren inwestycji posiada dostęp do ulicy [...] (droga ta nie stanowi drogi publicznej i nie jest jak dotąd w zarządzie jednostek organizacyjnych podległych Prezydentowi Miasta ) poprzez działki nr [...] i [...], na których znajduje się droga wewnętrzna. Ulica [...] z kolei posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...]. Powołując się na opinię Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z dnia [...] października 2005 r. Kolegium stwierdziło, że obsługa komunikacyjna od ulicy [...] odbywa się poprzez drogę dojazdową oraz ulicę [...]. W/w droga dojazdowa przebiega po terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], które stanowią współwłasność inwestora. Droga ta zgodnie z deklaracją inwestora powinna być zrealizowana w 2005 r. przez wszystkich współwłaścicieli, we własnym zakresie i na własny koszt. Z kolei ulica [...] przebiega przez działkę nr [...] będącą własnością Gminy Miasta i stanowić będą one wraz z drogą dojazdową drogi wewnętrzne Gminy Miasta w zarządzie ZGK. Realizacja przebiegu ulicy [...] będzie przedmiotem umowy pomiędzy Zarządem Gospodarki Komunalnej, a Inwestorem. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji błędnie wskazał, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym posiada między innymi dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...], poprzez zetknięcie się terenu wnioskowanego pod inwestycję z granicą działki drogowej. Ul. [...] (działka nr [...]) w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych oraz wykazu dróg pozostających w zarządzie ZGK stanowi drogę wewnętrzną, a więc inną niż droga publiczna, pozostającą jedynie w zarządzie tej jednostki. Ulica ta łączy się z drogą publiczną (droga gminną), tj. z ulicą Natansona. Zamierzenie posiada jednak dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica [...], co oznacza, że zrealizowany jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt.2 ustawy. Co więcej, z punktu widzenia realizacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt.1 (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa) fakt, że ul. [...] nie jest drogą publiczną również nie ma znaczenia prawnego, bowiem działką, o której mowa w powyższym przepisie jest działka nr [...] obr. [...] K. dostępna przez ul. [...] oraz wewnętrzną drogę dojazdową, do ul. [...]. A zatem sama analiza oraz jej wyniki zasługują na uwzględnienie. W kwestii decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2002 r. i konieczności wybudowania dla mieszkańców budynku przy ul. [...] parkingu, Kolegium w całości podzieliło ustalenia organu I instancji, podkreślając, że wydanie przedmiotowej decyzji nie stoi na przeszkodzie realizacji miejsc parkingowych, tym bardziej, że pozwolenie na użytkowanie obiektu zostało wydane pod warunkiem wykonania miejsc parkingowych. Organ wskazał, że "Inwestor ma obowiązek - w świetle pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie - realizacji miejsc parkingowych, natomiast tylko od jego woli zależeć będzie, czy i kiedy wystąpi o pozwolenie na budowę dla inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. złożył R. B. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 107 § 3 kpa, art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że ustalenia dokonane przez organ II instancji są błędne i decyzje organów obydwu organów rażąco naruszają prawo. Przytoczył argumentację przedstawioną już w odwołaniu, podkreślając, że Kolegium nieprawidłowo ustaliło, że nie ma kolizji pomiędzy inwestycją realizowaną na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2002 r. a przedmiotową inwestycją, skoro parking niemal w całości będzie realizowany na działce [...]. Skoro z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że do roku 2007 działka [...] musi zostać zabudowana parkingiem to powierzchnia niezrealizowanego parkingu musi zostać doliczona do powierzchni działki [...], co w konsekwencji powoduje zmniejszenie średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego. Zarzucił, że uzasadnienie decyzji nie odnosi się do poszczególnych zarzutów, co wyklucza jego merytoryczną analizę. Odnośnie braku dostępu do drogi publicznej, stwierdził, że teren planowanej inwestycji nigdy nie miał takiego dostępu, albowiem zarówno ul. [...] jak i [...] nie są drogami publicznymi. Działka [...] zajęta pod ul. [...] stanowi wyłączną własność Gminy Miejskiej, nie ustanawiano na niej żadnych służebności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazało, że ustosunkowało się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, czemu dało wyraz w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie z kilku powodów. Podnoszony przez strony jeszcze w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zarzut związany ze skutkami pozwolenia na budowę domu wielomieszkaniowego przy ul. [...] nie został należycie rozważony. Przyjęte jako założenie stwierdzenie, że inwestycja przy ul. [...] ma być zrealizowana w całości poza granicami terenu przedmiotowej inwestycji, a więc poza działką nr [...], nie znajduje oparcia w dokumentach sprawy. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dołączona została mapa, z której wynika, że działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału dawnej działki nr [...]. W pierwotnie złożonym wniosku działka [...] wskazana została jako zasadniczy teren inwestycji. Wniosek ten został zmieniony w związku z dalszymi podziałami działki nr [...] udokumentowanymi przez inwestora stosownymi decyzjami. Z dokumentów wynika, że działka nr [...] w czerwcu 2004 r. podzieliła się na działki nr [...] o powierzchni ok. 25 arów i [...] o powierzchni 31 m2, następnie działka [...] podzieliła się na działki nr [...] o powierzchni ok. 22 ary i nr [...] o powierzchni ok. 2,2 ara. Działka [...] ostatecznie wskazana została przez wnioskodawcę jako zasadniczy teren inwestycji. W aktach sprawy znajdują się kserokopie decyzji: z dnia [...] maja 2002 r. o ustaleniu wzizt dla inwestycji : budynki mieszkalne wielorodzinne z miejscami postojowymi w przyziemiu i parkingiem na działkach [...], [...], [...], [...], [...], oraz z dnia [...] listopada 2005 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (m.in. z parkingiem) na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Z załącznika graficznego do pierwszej z w/w decyzji wynika, że zamierzony teren inwestycji obejmował całą działkę nr [...]. Podziały działki [...] nastąpiły już po dacie wymienionej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie więc, czy w obecnie wskazywanym terenie inwestycji (działce nr [...]) mieści się część terenu objętego poprzednią decyzją o pozwoleniu na budowę wymagało analizy nie tylko samych decyzji, ale i projektu zagospodarowania działki nr [...]. Nie ma natomiast żadnego znaczenia to, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...] wskazano obecną działkę nr [...] jako miejsce lokalizacji wzniesionego budynku. W decyzji tej jako warunek wskazano konieczność realizacji parkingu na [...] miejsca "od strony zachodniej budynku przy stacji [...]". Jest zaś oczywiste, że parking ten powstać ma w miejscu przewidzianym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, choćby znajdowało się ono poza terenem obecnej działki nr [...]. Dopiero prawidłowo zgromadzony materiał w tym zakresie pozwoli na ustalenie danych i ocenę ich ewentualnego wpływu na przyjęte w wyniku analizy parametry zamierzonej inwestycji. W tym znaczeniu omawiany zarzut skargi należało uznać za uzasadniony. Nie została wyjaśniona również kwestia dostępu do drogi publicznej. Na żadnej z licznych kserokopii map, w tym również na mapie stanowiącej załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji nie przedstawiono połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną tj. z ulicą [...]. Na mapach tych oznaczono jedynie, stanowiącą własność Gminy działkę nr [...], oraz nazwę ulicy [...], dalszego jednak przebiegu dostępu do ulicy [...] mapy nie obejmują. Zawarte zaś w decyzjach organów I i II instancji opisy owego połączenia z drogą publiczną różnią się między sobą. Organ I instancji stwierdził, że "teren inwestycji ma dostęp do ulicy [...] poprzez działki nr [...] i [...], na których znajduje się wewnętrzna droga osiedlowa", oraz że " w celu zapewnienia komunikacji na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] należy uzyskać służebności od właścicieli". Organ odwoławczy podał zaś, że "droga dojazdowa przebiega po terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], które stanowią współwłasność inwestora". Dodatkowy chaos wprowadza to, że nazwa ulicy [...] na różnych mapach umieszczona jest w różnych miejscach. Wobec braku odpowiednich map i jakichkolwiek dokumentów dotyczących działek łączących teren inwestycji z drogą publiczną ( w tych, które wymienia organ odwoławczy) weryfikacja ustaleń organów co do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie jest możliwa. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. powyższa okoliczność ma znaczenie istotne. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSKL 239/06, zgodnie z którym pojęcie dostępu do drogi publicznej należy wykładać jako "dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek". Zgodnie z przepisami § 9 przywołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W rozpatrywanej sprawie decyzji organu I instancji towarzyszy jeden załącznik graficzny, który stanowi kserokopię graficznego załącznika do wniosku inwestora. Treść umieszczonej na tej kserokopii legendy nie odpowiada treści rysunku: na rysunku oznaczono jedynie teren inwestycji i linie zabudowy, nie oznaczono zaś w ogóle "granicy obszaru analizowanego". W przedstawionych aktach znajduje się kolorowy dokument graficzny opisany jako "załącznik graficzny nr [...] do analizy urbanistyczno-architektonicznej", ale dokument ten nie został w ogóle podpisany: to więc, czy został sporządzony przez osobę uprawnioną jest jedynie kwestią domysłu. Zauważyć też należy, że materiał zaś poglądowy w postaci pliku kserokopii fotografii nie został opisany, nie jest więc możliwa ocena jego znaczenia dla istoty sprawy. W ostatecznie sprecyzowanym wniosku inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] K. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] K. przy ul. [...]". Ani ten, ani poprzedni wniosek nie obejmował żądania ustalenia warunków dla budowy wjazdu, jak należy więc sądzić w tej części decyzja wydana została bez wymaganej inicjatywy strony. Co więcej decyzją objęta została niewymieniona we wniosku i znajdująca się poza zakreślonym przez wnioskodawcę terenem inwestycji działka nr [...]. Tej wady decyzji nie tłumaczy fakt, że w pierwotnym wniosku teren inwestycji był nieco inaczej oznaczony (mieściła się w nim dawna działka [...], z której m.in. powstała działka [...]. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy dla obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską uzgadnia się, w trybie określonym przepisem art. 106 kpa, z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że uzyskał uzgodnienie Konserwatora Zabytków "w zakresie terenów objętych ochroną konserwatorską". W aktach sprawy tymczasem nie ma postanowienia Konserwatora Zabytków wydanego w trybie art. 106 kpa, znajdują się jedynie dwie jego pisemne opinie: z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] marca 2006 r. Choć druga z nich miała wyjaśniać treść pierwszej, to w istocie tego nie uczyniła. Konserwator w obu opiniach "wyraził zgodę na przedmiotową inwestycję", jednakże pod warunkiem zapewnienia nadzoru archeologicznego". W drugim piśmie podał przy tym, że teren inwestycji (określony zresztą wg. pierwotnej, a nie aktualnej treści wniosku inwestora) "ingeruje w obszary objęte ochroną konserwatorską". Ani sam Konserwator, ani żaden z organów nie podjęli próby wyjaśnienia, o jakie formy ochrony konserwatorskiej chodzi i na czym ma polegać ingerencja w ich obszary. W decyzji jednak ( załączniku nr [...]) stwierdzono kategorycznie, że obszar znajduje się poza obszarami objętymi ochroną, ale też że "w związku z powyższym uzyskano pozytywną opinię Konserwatora". Również więc i w omawianym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona. Opisane uchybienia kwalifikują decyzje organów obu instancji do uchylenia. Braki w zakresie wymaganej dokumentacji, materiału dowodowego i jego oceny są istotne i jako takie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienie sprawy we wskazanych powyżej kierunkach i usunięcie wytkniętych wad wymaga przeprowadzenia postępowania na nowo. Z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1.c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.