II SA/Kr 996/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E.G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 996/09 UZASADNIENIE W dniu 6 sierpnia 2003 r. E. i B.G. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny, z możliwymi usługami, garażami dla samochodów osobowych i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1 i 2 obr. [...], przy ul. [...] w K". Postępowanie wszczęte tym wnioskiem miało skomplikowane koleje. Pierwsza decyzję o ustaleniu warunków zabudowy Prezydent M. K. wydał w dniu [...] października 2004 r. Decyzja ta została uchylona przez SKO w K. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu wniosek został zmodyfikowany i objął dodatkowo infrastrukturę techniczną na działkach nr 3, 4, 5, 6 , Obr. [...]. Kolejna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w dniu [...] kwietnia 2006 r., ale i ona została uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia m.in. z powodu uchybień w analizie architektoniczno-urbanistycznej. Następna decyzja Prezydenta Miasta została wydana w dniu [...] maja 2007 r. SKO w K. ponownie uchyliło tę decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie poprawiono poprzednich uchybień, a w szczególności, jak i poprzednio, nie uzasadniono w sposób prawidłowy podstaw przyjęcia szerokości elewacji frontowej. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. po raz czwarty ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że ponownie przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną. Dokonano korekty tytułu inwestycji z powodu braku zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków na rozbiórkę budynku mieszkalnego na terenie objętym wnioskiem. Tytuł ten po korekcie przyjął brzmienie: "Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 2 obr. [...] na budynek mieszkalny, wielorodzinny z usługami i garażami dla samochodów osobowych i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1 i 2 obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem dodatkowo na działkach nr 7, 8, 5, 6 obr. [...]nr 9 obr. [...] przy ul. [...] w K". Uzyskano odpowiednie uzgodnienia i opinie i ustalono, że zostały spełnione warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i L.J. zarzucając nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewłaściwe ustalenie warunków inwestycji, naruszającą zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy ul. R. i A. G. W uzasadnieniu odwołania wskazano na brak spójności pomiędzy złożonym i kilkakrotnie korygowanym wnioskiem w zakresie budowy obiektu a wydaną decyzją. Wskazano na zasadniczą różnicę, jaka istnieje pomiędzy budową obiektu a rozbudowa obiektu istniejącego. Zauważono też, że pojawił się nowy element, jakim jest zjazd. Stwierdzono dalej, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona na 3 miesiące przed wydaniem decyzji a opinia MKZ dotyczyła planowanej inwestycji przed korektą. Drugie odwołanie od w/w decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podnosząc, że planowana inwestycja dotyczy także działki nr 5 , której Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało jeszcze raz sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że w dniu 19 maja 2008 r. Miejski Konserwator Zabytków wydał opinię, w której zanegował możliwość całkowitej rozbiórki willi z 1924 r., znajdującej się na działce objętej inwestycją. Konserwator uznał, że dopuszczalna jest przebudowa, nadbudowa i rozbudowa tego obiektu przy pozostawieniu najbardziej charakterystycznych wątków budynku wraz z jego historycznym detalem. Pełnomocnik inwestora dokonał więc modyfikacji wniosku, przy czym w korekcie tej nie wskazano, na czym ma polegać nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku i w jaki sposób zachowane zostaną elementy wskazane przez Konserwatora. Zdaniem Kolegium nie jest prawidłowe potraktowanie przez organ I instancji dokonanej zmiany tylko jako "zmiany tytułu zamierzenia inwestycyjnego", gdyż może to sugerować, że w rzeczywistości i tak willa podlegająca przebudowie zostanie całkowicie rozebrana i powstanie w tym miejscu nowy budynek. SKO uważa, że koniecznym było zweryfikowanie przez organ l instancji rzeczywistego planu nadbudowy, rozbudowy i przebudowy obiektu, W kwestii nieprawidłowo ustalonego parametru wysokości Kolegium "podtrzymało swoje stanowisko z decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r." Na powyższą decyzję SKO E.G. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszenie art. 6, 59 i 61 zapewne cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pozbawienie możliwości zagospodarowania terenu z powodu trwającego 6 lat postępowania. Wniosła ona o wydanie rozstrzygnięcia innego niż kasacyjne. W uzasadnieniu skarżąca napisała, że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika tylko możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i to w ściśle określonej sytuacji, gdy tymczasem z możliwości tej korzystano już 4 razy. E. G. uważa, że jej wniosek został prawidłowo zrozumiany i oceniony przez organ l instancji, toteż w sprawie nie trzeba niczego doprecyzowywać, a niejasności orzeczenia I instancji - jeśli takie są - ma obowiązek wyjaśnić organ II instancji. Zdaniem skarżącej w sprawie tej nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. a żądanie SKO jest niemożliwe do spełnienia tym bardziej, że następuje już czwarty raz. Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy nie jest organem tylko kasacyjnym, ale merytorycznym, który może prowadzić własne postępowanie dowodowe. Powołuje ona w tym miejscu orzecznictwo NSA. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadna jest interpretacja art. 138 § 2 k.p.a,, przeprowadzona przez stronę skarżącą. Polskie postępowanie administracyjne jest bowiem oparte o zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), przy czym organ drugiej instancji został w nim usytuowany jako organ merytoryczny. Oznacza to, że co do zasady organ drugiej instancji wydaje decyzje merytoryczną w sprawie, a jego działanie kasacyjne ma tylko wyjątkowy charakter. Art. 138 § 2 k.p.a. podkreśla tę wyjątkowość kasacji stanowiąc, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest możliwe tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W analizowanej tu sprawie nie było ani takiej potrzeby ani takiej możliwości. Nie chodzi przy tym o to, że zaskarżona decyzja już po raz czwarty uchyliła decyzję pierwszej instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale o to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postąpiło tak bez wyraźnej potrzeby i bez uzasadnionych powodów. Jest prawdą, że opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 maja 2008 r. w sposób znaczący wpłynęła na stan faktyczny i prawny sprawy, wykluczając możliwość całkowitej rozbiórki spornego obiektu. Jednakże kwestię tę ujmuje zmieniony tytuł inwestycji, który organ l instancji wziął pod uwagę. Jeżeli pomimo tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało -zresztą słusznie, że w korekcie tej nie wskazano, na czym ma polegać sposób zachowania w budynku elementów zabytkowych wskazanych przez Konserwatora, to ten aspekt sprawy mogło załatwić w ramach własnego, dodatkowego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Zamiast tego Kolegium snuje przypuszczenia, że taki niejasny stan rzeczy może spowodować całkowitą rozbiórkę budynku i powstanie w tym miejscu budynku nowego. Żeby rozwiać te wątpliwości należało doprecyzować ustalenia warunków zabudowy bez uciekania się do decyzji kasacyjnej, gdyż wskazane tu okoliczności nie powodowały konieczności powtórzenia postępowania dowodowego ani w całości ani w znacznej części. Należy dodatkowo wskazać, że fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera niedopuszczalny błąd. Otóż nie zależnie od tego, że Kolegium miało okazję wypowiadać się w analizowanej tu sprawie po raz czwarty, to jednak - skoro miało tę sprawę "ponownie rozpoznać", powinno było zachowywać się tak, jakby rozpatrywało tę sprawę od początku i uzasadnić swoje stanowisko od początku. Tymczasem w istotnej kwestii nieprawidłowo ustalonego parametru wysokości budynków, Kolegium napisało tylko, że "podtrzymuje swoje stanowisko z decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r.". Takie upraszczanie sobie zadania nie jest dopuszczalne, gdyż mamy do czynienia za każdym razem ze sprawa rozpatrywana od nowa i za każdym razem od nowa należy uzasadniać podjętą decyzję. W sumie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu decyzję tę uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O niewykonywaniu decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 tejże ustawy.