II SA/Kr 997/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia : NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r sprawy ze skargi J. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 1 kwietnia 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] wydał w dniu [...] lipca 2001 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. O.. Stwierdzono wysokoczęstotliwościowy niedosłuch odbiorczy; ubytek słuchu w uchu prawym wynosi 16 dB, a ubytek słuchu w uchu lewym wynosi 17 dB. W uzasadnieniu podano, że stwierdzony obecnie ubytek słuchu nie spełnia obowiązującego kryterium orzeczniczego choroby zawodowej i nie upośledza społecznej wydolności słuchu. Instytut Medycyny Pracy w [...] w dniu [...] grudnia 2001 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu napisano, że rozpoznano obustronny odbiorczy ubytek słuchu małego stopnia typu pozaślimakowatego. "Stwierdzone zmiany w narządzie słuchu nie wykazują związku przyczynowego z narażeniem na hałas w okresie zatrudnienia, ani klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu. Uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem charakteryzuje się ślimakową lokalizacją ubytku słuchu. Występujący u badanego ubytek słuchu ma charakter pozaślimakowy, jest niewielki (niedosłuch audiometryczny) i nie upośledza społecznej wydolności słuchu. Do przyczyn pozaślimakowych ubytków słuchu należą m.in. uszkodzenia toksyczne i infekcyjne. Przeprowadzone badania audiologiczne: audiometria tonalna progowa i nadprogowa, audiometria impedancyjna." Po uzyskaniu orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] organ administracyjny wszczął postępowanie a uczynił to dwukrotnie, tj. w dniu [...] grudnia 2001 r. i w dniu [...] grudnia 2001 r. Decyzją nr [...] w dniu [...] stycznia 2002 r. na podstawie art.4 pkt 5, art.5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. (Dz.U.r.1998, nr 90, poz.575 ze zm.), rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.nr 65, poz.294 ze zm.)- Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie stwierdził choroby zawodowej u J. O.. W decyzji zapisano, że strona pracowała w hałasie przemysłowym o poziomie równoważnym 85 dB. Stwierdzono ubytek słuchu w uchu prawym 16 dB, a w uchu lewym 17 dB. Odwołano się do diagnozy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] . "Występujący u badanego ubytek słuchu ma charakter pozaślimakowy, jest niewielki i nie upośledza społecznej wydolności słuchu." W aktach sprawy nie ma żadnej dokumentacji postępowania odwoławczego; nie dołączono nawet odwołania strony. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] orzekając w II instancji w dniu [...] kwietnia 2003 r, nr [...] , utrzymał decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji odwoławczej powołano: art.4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. (Dz.U.r.1998, nr 90, poz.575 ze zm.), § 1 i § 10 ust.1 i 3 rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.nr 65, poz.294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U.nr 132, poz.1115) i art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. Poszerzono informację o warunkach pracy strony. W całym okresie zatrudnienia J. O. narażony był na działanie pyłu przemysłowego i hałasu. Wyniki pomiarów hałasu przeprowadzone w okresie 1984-1994 wykazały, że jego poziom w odniesieniu do 8-mio godzinnej ekspozycji wynosił od 85 dB do 92 dB przy dopuszczalnej normie wynoszącej 85 dB. Powtórzono za Instytutem Medycyny Pracy w [...] konkluzje mające świadczyć o tym, że niedosłuch strony nie mógł być spowodowany warunkami w miejscu pracy. Skarga i odpowiedź na skargę poprzestają na powtórzeniu wcześniejszej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] jest nieprawidłowe, gdyż w dniu jego wydawania ubytek słuchu w uchu prawym wynoszący 16 dB, a ubytek słuchu w uchu lewym wynosi 17 dB mógł uzasadnić stwierdzenie choroby zawodowej stosownie do poz.15 załącznika do rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.nr 65, poz.294 ze zm.). Przepis nie uzależniał ustalenia choroby zawodowej od stopnia uszkodzenia, ani nie dawał podstaw do uzależniania stwierdzenia choroby od pozaustawowego kryterium "upośledzenia społecznej wydolności słuchu". Mimo tych wad, decyzje wydane w I instancji i II instancji odwołały się do orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] . W tym zakresie skargę uwzględniono na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja ostateczna w niniejszej sprawie została wydana bez wyjaśnienia istotnej rozbieżności między orzeczeniami lekarskimi Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy w [...]. WOMP w Kielcach odmówił stwierdzenia choroby zawodowej wyłącznie z powodu zbyt małego (jego zdaniem) stopnia uszkodzenia słuchu. Zupełnie innymi przesłankami kierował się Instytut Medycyny Pracy w [...] : uszkodzenie słuchu nie zostało spowodowane przez hałas. Przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie należało powyższą istotną rozbieżność usunąć, np. uzyskując informację czy Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] badał czy jest to uszkodzenie pozaślimakowate, czy też przeprowadzone w Ośrodku badania wykluczyły, aby uszkodzenie było pozaślimakowate. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.7 i 77 K.p.a. Dlatego należało uwzględnić skargę w tym zakresie na podstawie art.145 § 1 pkt1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracyjne oparły się na orzeczeniu lekarskim wydanym przez Instytut Medycyny Pracy w [...] w dniu [...] grudnia 2001 r., nr [...] , pomimo że orzeczenie to dotknięte było wieloma istotnymi wadami. W orzeczeniu tym równorzędnie potraktowano dopuszczalną przeszkodę odmowy stwierdzenia choroby zawodowej (ubytek słuchu ma charakter pozaślimakowy, który nie mógł być spowodowany hałasem) z okolicznościami nie mającymi takiego znaczenia (niewielki niedosłuch audiometryczny, brak upośledzenia społecznej wydolności słuchu). Orzeczenie jest wadliwe również z powodu braku niektórych koniecznych elementów jego treści, tj. podano wykorzystane metody badań strony (badania audiologiczne: audiometria tonalna progowa i nadprogowa, audiometria impedancyjna), ale bez podania wyników w taki sposób, aby możliwe było skontrolowanie prawidłowości przeprowadzenia badań oraz - trafności wyciągniętych wniosków. Fragmentaryczność uzasadnienia uniemożliwia osobie czytającej to orzeczenie skontrolowanie jego rzetelności i merytorycznej poprawności. Organ administracyjny odnotowując pracę strony w hałasie przekraczającym dopuszczalny poziom zadawalał się stwierdzeniem, że niedosłuch strony nie ma źródła w hałasie. Na organie administracyjnym spoczywa ciężar wyraźnego wykazania, że niedosłuch nie ma swego źródła w hałasie, że hałas w miejscu pracy nie spowodował niedosłuchu. Tymczasem organ administracyjny II instancji zadowolił się konkluzjami, nie żądają od lekarzy przekazania dokładnych informacji prowadzących do wniosku niekorzystnego dla strony. To organ administracyjny ponosi odpowiedzialność za załatwienie sprawy z zakresu administracji publicznej, więc ma obowiązek zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwoli zarówno organowi, jak i stronie ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie oraz ocenić znaczenie tych faktów w sprawie. Orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w [...] nie spełnia więc standardowych wymogów ekspertyzy wykorzystywanej w postępowaniu administracyjnym. Skoro orzeczenia lekarskie wykorzystane w niniejszej sprawie nie mogły być podstawą wydania decyzji, więc obie decyzje wydane w sprawie należy ocenić jako podjęte z naruszeniem art.7 i 77 K.p.a. Dopiero po uzyskaniu orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] organ administracyjny wszczął postępowanie, a uczynił to dwukrotnie tj. w dniu [...] grudnia 2001 r. i w dniu [...] grudnia 2001 r., co już samo w sobie jest wadliwe, gdyż czyni z wszczęcia rytuał bez żadnego znaczenia prawnego dla przebiegu postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego łączy z wszczęciem postępowania umożliwienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Tymczasem organ administracyjny zbyt późno wszczął postępowanie, a przez to pozbawił stronę możliwości składania wniosków dowodowych w miarę gromadzenia materiału dowodowego czyli kolejnych orzeczeń lekarskich. A Nawet po zawiadomieniu strony o wszczęciu, organ nie wyznaczył stronie terminu i miejsca zapoznania się z materiałem dowodowym, ani nie zapoznał się z opinią strony na temat przebiegu postępowania. W aktach nie ma również odwołania, ani dokumentacji postępowania odwoławczego. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że organ II instancji w ogóle dokonał jakiejkolwiek rzetelnej oceny poprawności postępowania w I instancji. Taki sposób wydania decyzji jest sprzeczny z art.81 K.p.a., a to uzasadnia uwzględnienie skargi w tym zakresie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Swym wadliwym postępowaniem organy administracyjne zmusiły stronę do poszukiwania ochrony jej praw w postępowaniu sądowym. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz.1692).O kosztach orzeczono na podstawie art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.r.2002, nr 153, poz.1271, zm. Dz.U.r.2002, nr 240, poz.2052, Dz.U. r.2003, nr 171, poz.1663 i nr 192, poz.1873 i nr 124, poz.1153 oraz nr 228, poz.2256 i poz.2261) w zw. z art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.).