II SA/Kr 997/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2020 r. ([...]), na podstawie art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2, 6, 7, 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139) oraz uchwały Nr CXV/3022/18 Rady Miasta K. z dnia 7 listopada 2018 roku w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat jednorazowych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2018 r., poz. 7736) po rozpatrzeniu wniosku M. B., Prezydent Miasta K. ustalił wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dotyczącej udziału wynoszącego 515/65005 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w K. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przy zastosowaniu 60% bonifikaty, w kwocie 1248,16 zł (słownie: jeden tysiąc dwieście czterdzieści osiem zł 16/100). Organ administracji wskazał, że zaświadczeniem o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nr [...] nr [...] z dnia 4 lutego 2020 r. M. B. został poinformowany o wysokości opłaty rocznej przekształceniowej ww. udziału w kwocie 156,02 zł. W ww. zaświadczeniu została zawarta informacja, że dotychczasowa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego była obniżona o 50% zgodnie z wyrokami Sądu Okręgowego w K. sygn. akt l C 1000/01 z dnia 14 grudnia 2001 r. oraz Sądu Apelacyjnego w K. sygn. akt l A Ca 211/02 z dnia 16 kwietnia 2002 r. Obniżka ta uwzględniała zapisy umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, w której zagwarantowano użytkownikowi wieczystemu, że przez cały okres trwania użytkowania wieczystego będzie on ponosił na rzecz właściciela nieruchomości gruntowej opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego obniżone o 50%. Zgodnie z opinią Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów. Nadto organ podał, że pismem z dnia 11 lutego 2020 r. M. B. poinformował o zamiarze uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ewid. Nr [...] obr. [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Jednocześnie M. B. wniósł o udzielenie przysługującej bonifikaty z tytułu uiszczenia opłaty jednorazowej. W odpowiedzi na powyższe, pismem nr [...] nr [...] z dnia 26 lutego 2020 r. M. B. został poinformowany o wysokości opłaty jednorazowej przy zastosowaniu 60% bonifikaty w kwocie 1248.16 zł. Od decyzji z dnia 10 kwietnia 2020 r odwołanie złożył M. B., wnosząc o zmianę decyzji poprzez ustalenie tej opłaty w wysokości 624,08 zł. Odwołujący się wskazał, że wysokość opłaty z tytułu przekształcenia winna odpowiadać wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jaka obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r. z uwzględnieniem zniżek i bonifikat. Podkreślił, że zgodnie z wyrokami Sądu Okręgowego w K. z dnia 14 grudnia 2001 r. sygn. akt. I C 1000/01 oraz Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt. lACa 211/02 zagwarantowano użytkownikowi, że przez cały czas trwania użytkowania wieczystego będzie on ponosił na rzecz właściciela nieruchomości gruntowej opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego obniżone o 50 %. Decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. ([...] na podstawie art. art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz.139) oraz art. 17 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: M. B. jest właścicielem lokalu mieszkalnego [...] w budynku przy ul. [...] w K., z prawem własności którego związany był udział 515/65005 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], zabudowanej budynkiem przy ul. [...] w K., objętej KW nr [...] [...] Przeznaczenie mieszkalne lokalu [...] wynika z księgi wieczystej nr [...] Na tle rozpoznawanej sprawy sporne jest czy owa opłata przekształceniowa winna być zmniejszona o 50% tytułem obniżki przysługującej użytkownikowi wieczystemu na podstawie zapisów umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego i zgodnie z wyrokami Sądu Okręgowego w K. z dnia 14 grudnia 2001 r. sygn. akt. l C 1000/01 oraz Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt. l ACa 211/02. Okolicznością niesporną jest przysługiwanie M. B. ww. obniżki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Wynika ona z zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności z dnia 4 lutego 2020 r. Jest to bonifikata umowna wprowadzona przez strony umowy na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Obowiązywanie tej bonifikaty również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało potwierdzone wyrokami Sądu Okręgowego w K. z dnia 14 grudnia 2001 r. sygn. akt. I C 1000/01 oraz Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt. l ACa 211/02. Z tego też powodu opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ustalona dla użytkownika wieczystego, która obowiązywała w dniu 1 stycznia 2019 r., była obniżona o ww. bonifikatę umowną. Przy ustalaniu wysokości opłaty przepis art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Zwrot ten stanowi więc o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu koresponduje też z celem wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego. Tylko przy takim, jak wyżej wskazano rozumieniu art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. może nastąpić uwzględnienie celu omawianej regulacji. Poparcie stanowiska przeciwnego zmierzałoby bowiem do nieuprawnionego uprzywilejowania dotychczasowego użytkownika wieczystego ze szkodą dla właściciela nieruchomości, który z mocy Prawodawcy został definitywnie pozbawiony prawa własności. Opłata przekształceniowa jako ekwiwalent pieniężny za utratę własności na rzecz użytkownika wieczystego odnosi się do ustalonej opłaty rocznej, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a nie tej, którą użytkownik wieczysty byłby zobowiązany zapłacić i którą faktycznie - po zastosowaniu ww. bonifikaty - uiszczał. Nadto ustalona umownie bonifikata stanowiła ulgę dla użytkownika wieczystego przy zapłacie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy przepis art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. odnosi się do wysokości obowiązującej opłaty rocznej dla potrzeb określenia wysokości opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Słusznie więc organ I instancji ustalił opłatę roczną przekształceniową dotyczącą udziału wynoszącego 515/65005 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] położonej w K. przy ul. [...], w wysokości 156,02 zł. Zgodnie z § 2 ust 1 pkt 1 Uchwały wysokość bonifikaty od opłaty za przekształcenie gruntu wynosi 60% w przypadku, gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Jednorazowa opłata przekształceniowa należna od M. B., została prawidłowo ustalano na poziomie 1248,16 zł [(20 x 156,02 zł) x 40%]. Na powyższą decyzję M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w tym przepisie odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, a nie wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało błędnej wykładni sformułowania: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia". Sformułowanie to odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W zaświadczeniu nie może być ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Nie kreuje ono bowiem żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa z dniem, w którym to przekształcenie następuje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie swe uzasadniło odmiennym od prezentowanego w licznych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie poglądu co do znaczenia przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (DZ.U.2020.39). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prezentuje jednolite stanowisko, że zawarte w w/w przepisie sformułowanie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego i nie może być inna niż wcześniej faktycznie ponoszona (por. np. wyroki: z dnia 9 lipca 2020 r. II SA/Kr 274/20, z dnia 24 czerwca 2020 r. II SA/Kr 1179/19, z dnia 6 marca 2020 r. II SA/Kr 133/19). Wszystkie jednak sprawy, w których taką ocenę wyrażono inicjowane były skargami Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty "przekształceniowej" w wysokości nieuwzględniającej 50% obniżki przewidzianej w umowie o ustanowieniu wieczystego użytkowania. Także przywołany przez skarżącego wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 14 grudnia 2001 r. sygn. akt. I C 1000/01 zapadł w sprawie z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej. Sąd Okręgowy w wyroku tym ustalił, że Spółdzielnia zobowiązana jest do uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jednej z nieruchomości, obniżonej o 50%. W uzasadnieniu wyroku podano, że Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym wskazanej działki na podstawie zawartej z właścicielem umowy o oddaniu w wieczyste użytkowanie oraz, że w umowie tej ustalono zobowiązanie użytkownika do uiszczania opłat rocznych obniżonych o 50%. Rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego oparte zostało na tezie, że opisane ustalenie umowy, pomimo zmiany stanu prawnego, nadal obowiązuje. Wskazanych wyroków (zarówno WSA w Krakowie , jak i Sądu Okręgowego w K.) nie można wprost odnosić do innych prawnych relacji niż te, które łączą Spółdzielnię Mieszkaniową z właścicielem nieruchomości. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej (poprzednikowi prawnemu) została zawarta pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz.U. 32.p. 159). Na podstawie art. 23 ust. 1 tej ustawy Rada Ministrów w dniu 22 marca 1962 r. podjęła uchwałę w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M.P. 47 p.221). W § 8 ust. 1 tej uchwały przewidziano możliwość obniżenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w wypadkach uzasadnionych interesem społecznym, a w ust. 2 dopuszczono możliwość obniżenia opłaty dla spółdzielni mieszkaniowych do 50%. Uzyskana przez spółdzielnię mieszkaniową w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego obniżka, pomimo zmiany stanu prawnego, zachowała moc (por. uchwała SN z dnia 24 czerwca 2004 r. III CZP 23/04). Tak więc Spółdzielni Mieszkaniowej będącej użytkownikiem wieczystym nadal opisane uprawnienie przysługiwało w dniu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Na to uprawnienie jednak skarżący nie może się powoływać nawet, jeśli w momencie przekształcenia faktycznie uiszczał opłatę obniżoną. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę użyte w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów określenie "opłata, która obowiązywałaby" odnosić należy do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej zgodnie z prawem dla konkretnego użytkownika wieczystego. Użytkownikiem wieczystym, dla którego ustalono zgodnie z prawem obniżoną opłatę i który zgodnie z prawem z uprawnienia tego korzystał w dacie przekształcenia, była Spółdzielnia Mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie. Uprawnienie do uiszczania obniżonej opłaty miało charakter podmiotowy, było ściśle związane z osobą użytkownika i przysługującymi mu atrybutami. Jako takie nie mogło przejść na nabywcę udziału w użytkowaniu wieczystym związanego z wyodrębnionym lokalem mieszkalnym (por. też wyrok SO w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r. V Ca 3230/12-p lex nr 1871364). Jak wynika z wpisów w księdze wieczystej [...] skarżący nabył odrębną własność lokalu wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu w dniu 15 maja 2009 r. W wyniku zawarcia tej umowy stał się współużytkownikiem wieczystym zobowiązanym, zgodnie z prawem, do uiszczania opłaty rocznej w pełnej wysokości. Taki stan prawny pozostał niezmienny do dnia przekształcenia. Wobec powyższego trzeba przyjąć, że dla skarżącego "opłata, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" – to opłata w pełnej wysokości. Opisanego, prawnego aspektu sprawy, organ w ogóle nie dostrzegł i wydał decyzję kierując się zupełnie innymi przesłankami i przyjmując błędny pogląd prawny. Ostatecznie jednak stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jakkolwiek wadliwie uzasadniona, pozostaje zgodna z prawem Z tych powodów, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.