II SA/Kr 998/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz – del. (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R.R. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu sądowego i kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złote tytułem zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [....] Wojewoda .........., działając na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261 póz 2603 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n." i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [....] mocą której orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Gminy K. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka Nr ...... o powierzchni ...... ha, obręb ......., jednostka ewidencyjna [....] , stanowiącej własność R.R. a przeznaczonej na cele realizacji inwestycji o charakterze publicznym w postaci budowy ulicy G. - przedłużenie, korpus drogowy z jezdniami, chodnikami, oświetleniem, zielenią oraz urządzeniami uzbrojenia terenu." Decyzja organu l instancji ustalała ponadto odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [....] . Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu : Ostateczną decyzją z dnia [....] Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 93, 94 ust. 1, 96 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz rozporządzenia R.M. z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości (...)( Dz. U. Nr 25 póz. 130) zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w K. LWH........, stanowiącej działkę Nr .......o pow. ........ ha na działki.......o pow. .....ha, ......o pow. ......ha i ......o pow. ...... ha. Projekt podziału nieruchomości sporządzony został w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [....] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "[....] ". Decyzję o warunkach zabudowy doręczono między innymi R.R.. Wnioskiem z dnia ........2004 r. Gmina Miasto K. wniosła o wywłaszczenie na jej rzecz nieruchomości położonej w K. o składającej się z niezabudowanych działek Nr nr .........We wniosku stwierdzono, że nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilno-prawnej nie było Sygn. akt II SA/Kr 998/07 możliwe bowiem zaoferowano [....] zł za 1m2 według operatu rzeczoznawcy R. A., a właściciel domagał się kwoty [....] zł za 1m2 gruntu. Postanowieniem z dnia [....] Wojewoda ........ wyznaczył Starostę K. w trybie art. 26 § 2 i § 3 K.p.a. do załatwienia sprawy wywłaszczenia działek ......... Postanowieniem z dnia [....] Starosta K. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 115 ust. 1,2 i 3 u.g.n. w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy K. działek Nr nr ............ W toku postępowania organ l instancji dwukrotnie (.........2005 r. i .........2005 r.) przeprowadził rozprawę administracyjną, przy czym pierwsza połączona była z oględzinami nieruchomości. W toku oględzin ustalono, że działka ........ Druga z nich stanowi częściowo "wyasfaltowaną drogę" a częściowo grunt "porośnięty chaszczami". Działka ........ jest z kolei częściowo nieużytkiem a częściowo stanowi drogę polną. W toku rozprawy dnia ..........2005 r. rzeczoznawca majątkowy W. K. przedstawił operat szacunkowy, określający łączną wartość działek nr nr .........na kwotę [....] (w tym działka ........ na kwotę .......zł), na którą to wycenę nie zgodził się R. R. uznając ją za zaniżoną. Rzeczoznawca, powołując się na art. 154 u.g.n. i § 36 rozporządzenia R.M z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. Nr 207 póz. 2109) określił szacunkową wartość rynkową gruntu Nr..........., uwzględniając stan działek w dniu pozbawienia prawa własności, przy zastosowaniu: - podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Podstawą zastosowania w/w metody i podejścia wg rzeczoznawcy było to, że przedmiot wyceny należy do nieruchomości porównywalnych, jakie jako towar pojawiają się na lokalnym rynku i są w powszechnym obrocie prawnym. Wobec ustaleń poczynionych w toku postępowania organu l instancji wezwał wnioskującego o wywłaszczenie do ustosunkowania się do ustaleń, że działka ....... stanowi w części drogę asfaltową, a zatem stan nieruchomości wskazuje na zrealizowanie celu publicznego, niezależnie od tego, że wnioskodawca pominął podział tej działki. Odpowiadając na to wezwanie Gmina K. "ograniczyła wniosek o wywłaszczenie do działki Nr ...... o pow. .......ha". Podniesiono także, że co do działki ....... takie ograniczenie "dokonane zostało na etapie przekazywania Sygn. akt II SA/Kr 998/07 wniosku wywłaszczeniowego Prezydenta Miasta K. do Wojewody ..............". Organ l instancji wezwał pozostałe strony do złożenia oświadczeń w przedmiocie "cofnięcia wniosku co do działki .......... i zamiaru umorzenia postępowania w trybie art. 105§2K.p.a." Powołaną wyżej decyzją z dnia [....] . Starosta K. działając na podstawie art. 112, 113 ust. 1, 119 ust. 1, 121 ust. 1, 123 ust. 1, 128 ust. 1, 129 ust. 1, 130, 132 ust. 1,2,3 i 5, 133 pkt 1 u.g.n. oraz art. 104 K.p.a., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy K. prawa własności działki ....... o pow......ha, stanowiącej własność R.R. celem przeznaczenia na realizację inwestycji o charakterze publicznym, budowę ulicy ........ - przedłużenie i ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [....] zł. Wymieniona decyzją organ nie orzekł co do działki ........ o pow. ........ ha. W motywach decyzji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, po czym stwierdzono, że skoro nie doszło do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości przez właściciela w toku rokowań z Gminą K. , to wniosek o wywłaszczenie zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na cytowane wyżej przepisy u.g.n. organ l instancji zważył, że wobec dokonanych ustaleń "uznano, że pozyskanie przez Gminę K. nieruchomości stanowiącej własność Pana R.R. jest niezbędne w celu terminowej realizacji powyższego priorytetowego przedsięwzięcia inwestycyjnego na terenie K. , będącego celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji należało przychylić się do wniosku Prezydenta Miasta K. z dnia [....] ., o wywłaszczenie i orzec o wywłaszczeniu działki nr .......o pow....... ha na rzecz Gminy K. Ustalenia wysokości należnego odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ....... o pow. ...... ha dokonano zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. tj. po uprzednim uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie. Decyzję tą zaskarżył R.R. , oznaczając, że postępowanie dotyczyło działek nr nr ..........., podczas gdy rozstrzygnięcie tylko jednej z nich. Podkreślił, że został "pozbawiony własności", a mimo to pobierano od niego podatek a część działki bezprawnie zajęto pod drogę. Zarzucił "zagadkowe zabiegi geodezyjne przy podziale nieruchomości", wreszcie podniósł zaniżenie Sygn. akt II SA/Kr 998/07 odszkodowania za wywłaszczenie. Powołał się przy tym na korespondencję prowadzoną z Gminą K. i szereg innych pism wyliczając je. Organ odwoławczy powołaną na wstępie decyzja z dnia [....] utrzymał w mocy zaskarżony akt l instancji. Po przedstawieniu toku postępowania administracyjnego Wojewoda stwierdził, że "nie ma zastrzeżeń co do przebiegu postępowania wywłaszczeniowego", dlatego "należało uznać za prawidłową decyzję Starosty K". Wojewoda wskazał, że "postępowanie zostało formalnie wszczęte zawiadomieniem z dnia [....] Starosty K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia, na rzecz Gminy K. , działek nr ....... o pow. ........ ha oraz ...... o pow. ...... ha, Obr. ....... jed. Ewid....... m. K. , obj. LWH........... Mając na względzie powyższe stwierdzono, iż w stosunku do działki nr ........ nigdy nie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponadto w piśmie z dnia ..........2004 r. Prezydent Miasta K. stwierdził, iż "porównanie granic działek objętych wnioskiem oraz granic terenu objętego decyzją WZ i ZT pozwoliło ustalić, że działka nr ...... obr. ...... jedn. ewid. ....... leży poza granicami terenu wyznaczonego granicami decyzji WZiZT z dnia [....] . Natomiast w sprawie byłej działki nr ...... (obecnie ....... Oraz ....... powstałych na podstawie decyzji z dnia [....] Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w obr. ..... jedn. ewid. ...... objętej LWH ......... składającej się z działki nr .........) Starosta K. nie wydał do chwili obecnej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie kwestia ta stanowi uchybienie organu l instancji w przedmiotowej sprawie jednakże waga niniejszego uchybienia nie jest tak znaczna, aby mogła uzasadniać podstawę do uchylenia całej decyzji wywłaszczeniowej wydanej w stosunku do działki nr ......". Odnosząc się do zawartej w odwołaniu kwestii "nielegalnego zajęcia" przez Gminę K. w 2000 r. działki nr ........ w celu budowy drogi ul.........., zaznaczono, iż wszelkie ewentualne roszczenia w tej materii zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do właściwości sądów powszechnych i mogą być dochodzone w drodze powództwa cywilnego. W skardze sądowoadministracyjnej R.R. domagał się uchylenia decyzji w całości odwołując się do argumentów zgłoszonych już w odwołaniu od Sygn. akt II SA/Kr 998/07 decyzji Starosty K. , w tym zarzutu, że odszkodowanie zaniżono. Domagał się też zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, z powołaniem się na argumenty zawarte w skarżonej decyzji. Co do zarzutu zaniżenia odszkodowania podniósł Wojewoda, że "wartość wywłaszczonej nieruchomości określona została w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. Operat ten został sporządzony zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i standardami zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Skarżący nie przedłożył żadnego wniosku dowodowego podważającego wycenę wartości nieruchomości". Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 póz. 1269 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie "P.p.s.a." Trzeba też wskazać, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w sprawie kontrola legalności zaskarżonych aktów wykazała, że decyzje organów obu instancji nie są zgodne z prawem. Co do przebiegu postępowania administracyjnego należy zważyć, że organ l instancji naruszył przepis art. 115 ust. 2 u.g.n. W szczególności Starosta K. nie wyznaczył stronie 2 miesięcznego terminu do zawarcia umowy o jakiej stanowi art. 114 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. W myśl ust. 2 art. 114 u.g.n. w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania o jakich mowa prowadzą ich organy wykonawcze. Z mocy Sygn. akt II SA/Kr 998/07 postanowienia Wojewody ......... z dnia [....] . organem wyznaczonym do prowadzenia sprawy był Starosta K. Prezydent Miasta K. został wyłączony na podstawie art. 26 § 2 i § 3 K.p.a. Nie mógł zatem podjąć czynności o jakiej stanowi art. 115 ust. 2 u.g.n. Prowadzenie rokowań ze skarżącym przez Prezydenta Miasta K. było prawidłowe, jednakże termin z art. 115 ust. 2 u.g.u wyznacza starosta. Wyraźnie tymczasem przepis art. 115 ust. 2 uzależnia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od doręczenia właścicielom pisma określającego dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Pismo takie powinno określać istotne składniki umowy sprzedaży nieruchomości. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu organ może wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, przy tym w odróżnieniu od art. 61 § 3 K.p.a. przepis art. 115 ust. 3 u.g.n. za datę wszczęcia postępowania przyjmuje datę doręczenia zawiadomienia stronom. W rozpatrywanej sprawie zawiadomienie z dnia [....] doręczono skarżącemu dnia ...........sierpnia 2005 r. Wszczęcie postępowania na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje na wniosek jej organu wykonawczego (por. art. 115 ust. 1 u.g.n.). Starosta K. przyjął bezkrytycznie wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia [....] mimo, że nie spełniał on wszystkich wymogów art. 116 ust. 1 i 2 u.g.n. W szczególności nie określono dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości i stanu jej zagospodarowania (art. 116 ust. 1 pkt 4 ) a do wniosku nie załączono mapy i wypisu z rejestru nieruchomości co do działki ........ (por. art. 116 ust. 2 pkt 3). W tej mierze trzeba stwierdzić, że o ile ustawa u.g.n. normuje liczne kwestie procesowe dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, o tyle oczywiście nie wyczerpuje wszystkich zagadnień proceduralnych. Skoro decyzja o wywłaszczeniu jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a., to w kwestiach, które nie są uregulowane odmiennie przez u.g.n. lub nie zostały przez ustawę tą zmodyfikowane, będą miały zastosowanie przepisy K.p.a. Relacja między przepisami K.p.a. a art. 115 i nast. u.g.n. jest relacją lex generali - lex specialis (por. też "Ustawa o gospodarce nieruchomościami - komentarz" pod red. G. Bieńka, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis W-wa 2005 r. str. 403 i nast.). Zatem wszelkie braki formalne wniosku podlegały uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Sygn. akt II SA/Kr 998/07 Tymczasem Starosta K. zamiast wezwać o mapę i wypis z rejestru gruntów co do działki .......... wnioskowanej do wywłaszczenia przyjął bezkrytycznie wniosek a po wszczęciu zarządził rozprawę administracyjną z oględzinami nieruchomości, przy czym te czynności postępowania dowodowego wymagane przepisem art. 118 ust. 1 u.g.n. okazały się przedwczesne. W toku oględzin nieruchomości ustalono bowiem, że działka ....... nie istnieje, ponieważ dokonano jej podziału na 2 inne (.....i......), a przy tym działka ....... w części stanowi wyasfaltowaną drogę. Stan zmiany sposobu korzystania z nieruchomości jako drogi istniał od 2000 r., zatem także w dacie sporządzenia wniosku w 2004 r., co wprost wynikało z pisma Zarządu Dróg i Komunikacji w K. z dnia [....] .Konsekwencją nie zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. na etapie badania warunków formalnych wniosku było późniejsze żądanie dokumentów podziałowych działki ......., które uzupełniono przed kolejną rozprawą administracyjną wyznaczoną na dzień ........2005 r. Niezależnie od tych braków wniosku trzeba wskazać, że w myśl art. 116 ust. 2 pkt 2 u.g.n. do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć wypis i wyrys z planu miejscowego a w przypadku braku planu miejscowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takie brzmienie cyt. przepisu obowiązuje z dniem 22 września 2004 r. z mocy art. 1 pkt 75 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 Nr 141 póz. 1492). Wniosek o wywłaszczenie złożono pismem z dnia .........2004 r. a, zatem w dacie zgłoszenia żądania wywłaszczenia obowiązywał już wymóg przedłożenia - w braku planu miejscowego - decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wreszcie należy wskazać na braki postępowania naruszające zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. znajdującą rozwinięcie w art. 77 K.p.a. oraz zasadę czynną udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a.). Wyżej wskazane uwagi co do podziału działki Nr ......... oraz brak wskazania we wniosku dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości i stanu jej zagospodarowania odnoszą się także do operatu rzeczoznawcy majątkowego W. K. Biegły uwzględniał "stan przedmiotu wyceny na dzień ........ 2005 r." pomijając, że działka ......... uległa podziałowi, a projekt podziału złożono w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej U.M. K. [....] .Gdyby rzeczoznawca właściwie stosując przepis art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 u.g.n. i Standardy Zawodowe Rzeczoznawców, wysłuchał strony, powziąłby wiadomość nie Sygn. akt II SA/Kr 998/07 tylko o dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości, ale też o decyzji podziałowej z dnia [....] . doręczonej skarżącemu i Gminie K. Ponadto organy bezkrytycznie przyjęły operat rzeczoznawcy mimo, że skarżący już w odwołaniu podniósł zaniżenie wycenionych działek. Jeżeli skarżący zarzucał zaniżenie wyceny należało się do tego odnieść np. przez uzupełnienie operatu o stanowisko rzeczoznawcy. Jeżeli zarzuty R. R. co do wyceny były zbyt ogólnikowe mógł zostać przesłuchany na tą okoliczność w charakterze strony w toku rozprawy administracyjnej, w tym w obecności biegłego. Oceniając treść uzasadnień organów w części odnoszącej się do ustalenia wysokości odszkodowania trzeba stwierdzić ponadto naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego. Jest to konsekwencja założenia przez organy, że skoro operat opracował rzeczoznawca majątkowy, to tym samym jest miarodajny dla orzeczenia o odszkodowaniu. Takie założenie jest oczywiście błędne, a w rozpoznawanej sprawie okazało się dowolne, bo nie poparte żadną argumentacją. Operat szacunkowy nie jest częścią składową decyzji o odszkodowaniu. Nie wystarczy samo odesłanie do treści wyceny. Rzeczoznawca ma prawo wyboru podejścia, metody szacowania, lecz nie zwalnia to organu z właściwego uzasadnienia prawidłowości wyboru biegłego na tle całokształtu materiału dowodowego. Jeśli do tych braków decyzji organów obu instancji dodać, że nie wyznaczono stronom terminu z art. 10 § 1 K.p.a., a tym samym uniemożliwiano wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszenie ewentualnych żądań, to naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, oraz art. 81 K.p.a. jest oczywiste. Wreszcie z niewiadomych przyczyn organ l instancji nie orzekł o całości żądania. Na wniosek Gminy K. wszczęto sprawę wywłaszczenia działek .....i........ przeznaczonych na cele realizacji inwestycji o charakterze publicznym. Działka ........ prawnie już nie istnieje. Wnioskodawca cofnął żądanie w tym zakresie. Pozostałe strony nie zgłosiły sprzeciwu w trybie art. 105 § 2 K.p.a. Mimo to zaskarżone decyzje dotyczą tylko działki ........ Stanowi to naruszenie art. 12 K.p.a. w zw. z art. 104 i art. 105 § 2 K.p.a. Względy ekonomiki procesowej nakazywały załatwić sprawę jednocześnie tak w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, jak i umorzenia postępowania. W okolicznościach faktycznych sprawy brak jest logicznego i proceduralnego uzasadnienia dla innego rozstrzygnięcia. Sygn. akt II SA/Kr 998/07 Z tych wszystkich przyczyn uznając, że stwierdzone uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera ..c i art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. Przepis art. 152 P.p.s.a. uzasadniał określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., przy czym wpis od skargi Sąd ustalił na podstawie § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawach wysokości (...) (Dz. U. 2003 r. Nr 221 póz. 2193 ze zm.) a koszty zastępstwa procesowego w konsekwencji na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz. U. 2002 Nr. 163 póz. 1348 ze zm.).