II SA/Kr 998/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi W.K. i K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 sierpnia 2008 r. nr [ ] w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko; skargę oddala. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] listopada 2007r., po rozpatrzeniu wniosku H.K. , ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń automyjni na warsztat samochodowy, wulkanizacyjny na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w B. Przed wydaniem tej decyzji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] organ I instancji ustalił obowiązek opracowania raportu dla przedsięwzięcia, które planowane jest na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w B. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W.K. i K.K. , podnosząc iż zostali pominięci w prowadzonym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustalono, iż odwołującym będącym stronami niniejszego postępowania w zaistniałej sytuacji przysługuje prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W dniu 30 kwietnia 2008r. W. i K.K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń automyjni na warsztat samochodowy, wulkanizacyjny na działkach nr 1 i 2, przy ul. [...] w B. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. Burmistrz B. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2007r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń automyjni na warsztat samochodowy, wulkanizacyjny na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w B. Po uzyskaniu stosownych opinii, (wyrażonych postanowieniami Starosty Powiatu w B. z dnia [...] czerwca 2008r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2008r.) Burmistrz Miasta B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] ustalił obowiązek opracowania raportu dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] wnieśli W.K. i K.K. wskazując, iż "prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dotyczącego wykonania inwestycji w nielegalnie użytkowanym obiekcie jest pozbawione sensu i niezgodne z prawem". Na poparcie swoich twierdzeń powołano się stanowisko Wojewody zawarte w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008r., znak: [...], zgodnie z którym nie ma w obiegu prawnym ostatecznej decyzji na użytkowanie, ponieważ wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008r., sygn. akt VII SA/WA 327/06 nie jest prawomocny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925 ) postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2008r. uznać należy za wadliwe. W ocenie organ II instancji ponowne rozstrzygnięcie o obowiązku opracowania raportu bez uprzedniego wzruszenia poprzednio wydanego postanowienia (z [...] sierpnia 2007r., nr [...]) jest niedopuszczalne. Ponadto organ odwoławczy zarzucił Burmistrzowi B. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ l instancji nie przeanalizował wszystkich przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia. Z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy wynika, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli W.K, i K.K. (zwani dalej skarżącymi), żądając jego uchylenia. Zdaniem skarżących przedmiotowe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] lipca 2008r. W ocenie skarżących SKO nie rozpoznało meritum sprawy uciekając się do roztrząsania niuansów prawnych. Skarżący nie rozumieją dlaczego w dalszym ciągu są prowadzone postępowania w zakresie przedmiotowej inwestycji, chociaż orzeczono, że planowany obiekt powstał z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili, iż zalecenia SKO zmierzały do instruowania organu I instancji jak nie uwzględnić interesów skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na zarzut, iż organ odwoławczy prowadzi jakieś postępowania, które mają być "paranoiczną obroną obiektu i próbą odwrócenia trendu" organ odwoławczy wskazał, iż prowadzenie przedmiotowego postępowania było wynikiem wniesienia przez skarżących zażalenia. Zalecenia organu II instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, miały na celu zobligowanie Burmistrza do przestrzegania przepisów dotyczących wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Decyzja (postanowienie) administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i na tej podstawie skargę oddalił. Postępowanie przed organem II instancji zostało wszczęte w wyniku zażalenia złożonego przez W.K. i K.K. na postanowienie z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] wydane przez Burmistrza B. dotyczące obowiązku opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Uchylenie zaskarżonego postanowienia Burmistrza B. było zdaniem Sądu zasadne, albowiem organ ten rozstrzygnął ponownie o obowiązku opracowania raportu bez uprzedniego wzruszenia poprzednio wydanego postanowienia w tym przedmiocie. W tym miejscu wskazać należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach procesowych (art. 145 § 1 k.p.a.). Zasadą jest, że strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 1998r. (sygn. akt III SA 2802/97, niepubl.) "strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia; zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze". Jednak w sytuacji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustawa procesowa przewiduje wyjątek, a mianowicie, w myśl art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podkreślenia wymaga, iż "w świetle art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu" (wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA 570/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 100), przy czym "informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie" (wyrok NSA z 6 października 2000r., sygn. akt I SA 855/99, Lex nr 54136). Podkreślić należy, iż organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia odnośnego terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast nie zachodzą negatywne przesłanki wznowienia postępowania, a jednocześnie strona powołuje się na którąś z przesłanek zawartych w art.145 § 1 k.p.a., to właściwy organ wznawia postępowanie. Następnie prowadzi on ustalenia co do istnienia przesłanek wznowienia i w przypadku pozytywnej ich weryfikacji na nowo merytorycznie rozpatruje sprawę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, iż organ odwoławczy zasadnie wskazał, iż materiał dowodowy (w tym ustalenie obowiązku opracowania raportu, uzgodnienia) w przedmiotowej sprawie został już zebrany, a żadne ustalenia w tej mierze np. postanowienie Burmistrza B. z [...].08.2007r., nr [...] o ustaleniu obowiązku sporządzenia raportu nie zostały uchylone. W konsekwencji brak było podstaw do ponownego zwracania się do współdziałających organów o wyrażenie opinii i wydania przez Burmistrza B. postanowienia z [...].07.2008r., nr [...] o ustaleniu obowiązku sporządzenia raportu dla przedsięwzięcia określonego jako "zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń automyjni na warsztat samochodowy wulkanizacyjny na działce nr 1, 2 przy ul. [...] w B. " skoro dla tej samej inwestycji, na tym samym terenie, w stosunku do tego samego inwestora obowiązek taki został już nałożony w/w postanowieniem z [...].08.2007r. Kwestia wpadkowa w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jakim jest nałożenie obowiązku opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko, została już rozstrzygnięta. Taki obowiązek został już w tym postępowaniu prowadzonym z wniosku H.K. z dnia 20.06.2007r., nałożony na inwestora – a co więcej ocena taka została sporządzona. Racją ma zatem organ odwoławczy stwierdzając, że "Burmistrz B. wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2008r. po raz drugi rozstrzygnął sprawę zakończoną innym ostatecznym postanowieniem. W sytuacji, gdy wznowienie postępowania dotyczy decyzji z [...] listopada 2007r., to nie jest możliwym rozstrzyganie ponowne o obowiązku opracowania raportu bez uprzedniego wzruszenia poprzednio wydanego postanowienia. W tym kontekście całkowicie nieuzasadnione są zarzuty skargi. Przedmiotowe postępowanie toczy się wyłącznie na wniosek H.K. w przedmiocie wydania decyzji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z brzmieniem art. 46 ust.4a ustawy Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed zgłoszeniem zmiany sposobu obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Skoro zatem jest wniosek o wydanie takiej decyzji i nie został on cofnięty przez inwestora, nie zachodzą także inne negatywne przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, to brak jest podstaw do zaniechania prowadzenia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego przez właściwe organy. O tym czy możliwa jest zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu, czy jest ona dopuszczalna, czy też postępowanie w tej mierze jest "pozbawione sensu i niezgodne z prawem" (jak piszą skarżący) lub jest bezprzedmiotowe będą orzekać właściwe organy w innym odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego. Podsumowując, zgodzić się należy z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, uznając, że nie narusza ono prawa materialnego oraz procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.