II SAB/Kr 100/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: sędzia WSA Magda Froncisz sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Wójta Gminy Czernichów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 21 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Czernichów do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z 21 stycznia 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy Czernichów dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy Czernichów na rzecz D. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. M. (dalej: skarżący) jest bezczynność Wójta Gminy Czernichów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 21 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy wiadomością mailową z 7 stycznia 2024 r. skarżący wniósł do Wójta Gminy Czernichów o udzielenie informacji publicznej dotyczącej pomocy zwierzętom bezdomnym na terenie Gminy Czernichów w 2023 roku przez lekarza weterynarii zgodnie z zawartą umową na "Świadczenie usług polegających na udzieleniu pomocy weterynaryjnej zwierzętom bezdomnym poszkodowanym w przypadku zdarzeń drogowych na terenie gminy Czernichów". W następującej treści: "1. Ile było zgłoszeń w 2023 r.? 2. Proszę o podanie daty zgłoszenia, gatunku zwierzęcia i losie zwierzęcia po interwencji za okres do 01.01.2023 r. do 31.12.2023 r.". Pismem z 19 stycznia 2023 r. organ poinformował skarżącego, że w 2023 r. było 26 zgłoszeń dotyczących pomocy weterynaryjnej zwierzętom bezdomnym poszkodowanym w przypadku zdarzeń drogowych na terenie Gminy Czernichów. Organ wskazał, że dane, o których mowa w punkcie drugim wniosku nie są informacją publiczną. W odpowiedzi w wiadomości z 21 stycznia 2024 r. skarżący wskazał, że otrzymana odpowiedź jest niekompletna, bowiem organ powinien udzielić odpowiedzi na punkt 2. Dodał, że wnosi o przesłanie: "1. Kopii umowy z lekarzem weterynarii z 2023 roku na "Świadczenie usług polegających na udzieleniu pomocy weterynaryjnej zwierzętom bezdomnym poszkodowanym w przypadku zdarzeń drogowych na terenie gminy Czernichów". (Dotyczy to również zleceń indywidualnych z innym lekarzem/lecznicą weterynaryjną w tym okresie). 2. Proszę o podanie całkowitej kwoty związanej z treścią umowy z pkt nr 1. 3. Proszę o informacje, czy Urząd Gminy w Czernichowie posiada informację, kto zgłaszał lekarzowi interwencje? 4. Proszę o informację, czy Urząd Gminy w Czernichowie posiada wypis leczenia, opis podjętych działań lekarsko-weterynaryjnych do każdego przypadku zgłoszonego zwierzęcia?" W piśmie z 25 stycznia 2024 r. organ sporządził odpowiedź na pytania 1-4 wniosku z 21 stycznia 2024 r. Pismem z 2 lutego 2024 r. skarżący został wezwany do wykazania, że uzyskanie informacji w zakresie wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji odmownej. Jednocześnie organ wskazał, że informacja, o którą wnioskuje skarżący, nie jest informacją publiczną. Termin załatwienia sprawy został przedłużony do 21 marca 2024 r. W odpowiedzi skarżący w piśmie z 9 lutego 2024 r. ponownie wezwał organ do udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 2 z wniosku z 7 stycznia 2024 r. Informacje o dacie zgłoszenia, gatunku zwierzęcia i losie zwierzęcia po interwencji za okres 2023 r. mają charakter informacji publicznej bowiem ściśle związane są z zadaniem gminy polegającym na zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu im opieki oraz ich wyłapywaniu. Z kolei w innym piśmie z tego samego dnia skarżący wskazał, że wnioskowana przez niego "we wniosku z 24 stycznia 2024 r." informacja publiczna nie ma charakteru przetworzonej, stąd skarżący nie jest zobowiązany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Trudno uznać, że skan jednego dokumentu z odpowiedzią na trzy krótkie i mało skomplikowane pytania oznacza żądanie informacji przetworzonej. Skarżący wskazał, że skoro organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu, to uznał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Decyzją z 21 marca 2024 r. organ odmówił udzielenia informacji żądanej na wniosek z "23 stycznia 2024 r.". Organ wskazał, że pytanie dotyczyło przesłania pełnych informacji dotyczących losu zwierząt po interwencji za okres od 01.01.2023 do 31.12.2023 (gatunek, data zdarzenia). Według organu skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego, co skutkuje brakiem podstawy do udzielenia żądanej informacji. Skarżący pismem z 4 kwietnia 2024 r. wniósł odwołanie od tej decyzji. W skardze z 28 marca 2024 r. na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z 21 stycznia 2024 r. skarżący podniósł zarzuty naruszenia: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.). Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku z 21 stycznia 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że w piśmie z 2 lutego 2024 r. organ nie wskazał którego wniosku - z 7 stycznia 2024 r. czy z 21 stycznia 2024 r. - dotyczy wezwanie oraz przedłużenie terminu zakończenia postępowania. Po przeanalizowaniu otrzymanego pisma i ustaleniu, iż termin został przedłużony o dwa miesiące, a jego datą początkową jest 21 stycznia 2024 r., skarżący uznał, że otrzymane wezwanie z dnia 2 lutego 2024 r. dotyczy wyłącznie drugiego wniosku z 21 stycznia 2024 r. Dlatego skarżący w osobnych pismach z 9 lutego 2024 r. odniósł się odpowiednio do bezczynności organu w udostępnieniu wnioskowanej w dniu 7 stycznia 2024 r. informacji publicznej oraz wezwania z 2 lutego 2024 r. Dalej skarżący wskazał, że z uzasadnienia decyzji z 21 marca 2024 r. jednoznacznie wynika, iż orzeczenie to dotyczy wyłącznie wniosku z dnia 7 stycznia 2024 r. co do pytania nr 2. Natomiast przedmiotowa decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia co do wniosku z 21 stycznia 2024 r. zawierającego cztery pytania i wnioski o przesłanie skanu dokumentów. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie zostały złożone dwa odrębne wnioski, które powinny być rozpoznane osobno przez organ poprzez udostępnienie informacji publicznej lub wydanie dwóch różnych decyzji odmawiających udostępnienie żądanych informacji publicznych. Ponadto organ powinien dwukrotnie poinformować wnioskodawcę o przedłużeniu rozpoznania wniosków. Należy podkreślić, że organ nie był uprawniony do połączenia dwóch różnych spraw, bowiem takiej możliwości nie przewiduje u.d.i.p. Skoro wezwanie z 2 lutego 2024 r. i decyzja z 21 marca 2024 r. Wójta Gminy Czernichów dotyczą wyłącznie wniosku z dnia 7 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, to należy uznać, że dokumenty te nie mogły się odnosić równocześnie do odrębnego wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r. Jak podkreślił skarżący, organ zapoznał się z wnioskiem z 21 stycznia 2024 r., zawierającym cztery różne kwestie, jednak ani nie udostępnił żądanych informacji, ani nie podjął innych działań przewidzianych w ustawie. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Pismem z 21 czerwca 2024 r. udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). W myśl art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Poprzedzając dalsze rozważania Sąd zaznacza, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w realizacji wniosku skarżącego z 21 stycznia 2024 r., tj. czterech pytań zacytowanych na s. 1-2 niniejszego uzasadnienia. Kwestia pozostałych żądań skarżącego wobec organu nie została objęta zaskarżeniem w rozpoznawanej skardze. Dodać należy, że wskazany w skardze organ jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co nie budziło wątpliwości stron. Nie było również przedmiotem sporu między stronami, że charakter wnioskowanych przez skarżącego informacji każe zakwalifikować je jako informację publiczną. W szczególności należy zwrócić uwagę na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2018 r. sygn. II SAB/Wa 606/17, wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2018 r. sygn. II SAB/Po 167/17). Przechodząc do istoty sprawy, Sąd zauważa, że odpowiedź na wniosek skarżącego zalega w aktach sprawy (k. 6-10 przesłanych sądowi akt). Odpowiedź ta została przez organ sporządzona w ustawowym terminie (wniosek wpłynął do organu 21 stycznia 2024 r., odpowiedź jest datowana na 25 stycznia 2024 r.). Kluczową okolicznością jest jednak fakt, że nie ma dowodu na to, by została ona doręczona skarżącemu. Wiadomość mailowa, w której zawarto odpowiedzi na pytania skarżącego, została przesłana 25 stycznia 2024 r. o godz. 10:47 z adresu mailowego jednego pracownika organu (podinspektora B. S.) na adres mailowy innego pracownika (E. K., pomocy administracyjnej). W treści wiadomości znajdują się odpowiedzi na zadane przez skarżącego cztery pytania, a w załączniku do tej wiadomości są trzy skany, tj. kopia żądanej przez skarżącego umowy i dwa aneksy do umowy. Natomiast w aktach nie sposób znaleźć żadnego śladu, aby sporządzona odpowiedź została ekspediowana do skarżącego, jako wnioskodawcy. Jest to spójne z konsekwentnymi twierdzeniami skarżącego, że nie otrzymał on odpowiedzi na wniosek z 21 stycznia 2024 r. Kolejna wiadomość mailowa od organu do skarżącego pochodzi z 2 lutego 2024 r. i zawiera jeden skan, tj. wezwanie do wykazania szczególnego interesu w uzyskaniu informacji. Należy zatem skonstatować, że odpowiedź, w której zawarto żądane przez skarżącego informacje na wniosek z 21 stycznia 2024 r., co prawda została sporządzona, ale nie została udostępniona skarżącemu, bowiem pozostała w wewnętrznej korespondencji między pracownikami urzędu. Z powyższej perspektywy nie można uznać, że udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 21 stycznia 2024 r. (przy czym termin na udzielenie odpowiedzi upłynął w lutym 2024 r.), zatem organ pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. W tych okolicznościach, skoro nie można uznać, że wniosek skarżącego został załatwiony, a skarżący nadal oczekuje na odpowiedź organu, należało również zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z 21 stycznia 2024 r., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Zakreślając organowi termin, w jakim ma on wydać akt lub podjąć czynność w sprawie załatwienia wniosku skarżącego, Sąd wskazał, że ma to nastąpić w ciągu 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku. Okres ten Sąd uznał za odpowiedni, bowiem wprost nawiązuje on do terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba przypomnieć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie okresu pozostawania przez organ w bezczynności z pewnością nie można uznać za nieznaczny, jednak dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miało to, że żądane informacje zostały przygotowane do udostępnienia skarżącemu, a nastąpiło to niezwłocznie, tj. czwartego dnia po otrzymaniu wniosku. Powyższe potwierdza, że nie doszło do intencjonalnego lekceważenia skarżącego. Przechodząc do kolejnej kwestii, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzekając w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej Sąd nie jest związany ani wnioskiem, ani zakresem żądania strony. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną lub wymierzając grzywnę. W orzecznictwie zaznacza się, że Sąd korzysta z tych uprawnień, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, bierze się zaś pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. okres bezczynności czy przewlekłości postępowania, czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W niniejszej sprawie, jak wspomniano powyżej, bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, organ nie dopuścił się jawnego lekceważenia wniosku skarżącego. Ponadto skarżący nie wykazał, że w związku z bezczynnością organu doświadczył szczególnych uciążliwości. W pozostałym zakresie Sąd więc oddalił skargę, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. Skarżącemu natomiast należały się koszty postępowania, zasądzone od organu. O kosztach Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku, działając na postawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 poz. 1935 ze zm.), uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w wysokości 100 zł (k. 14 akt sądowych), 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k. 25).