II SAB/Kr 102/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy Bolesław w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. S. na bezczynność Wójta Gminy Bolesław w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 dalej u.d.i.p.) poprzez bezpodstawne, dowolne i sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zakwalifikowanie informacji publicznej jako "dokumentu wewnętrznego", w sytuacji gdy bezsporne pozostaje, iż organ posiada dokument sporządzony z wykorzystaniem środków publicznych, który służy ustalaniu kierunków działań organu wykonawczego gminy oraz spółki prawa handlowego, której jedynym właścicielem jest gmina. Działanie to stanowi oczywiste i rażące naruszenie zasady jawności życia publicznego, wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP oraz rozwiniętej w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Próba nadania dokumentowi charakteru "wewnętrznego" ma w istocie charakter pozorny i zmierza wyłącznie do bezprawnego ograniczenia prawa obywateli do informacji, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym standardem transparentności działania organów władzy publicznej. W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że w dniu 03.02.2026r. Skarżący złożył wniosek w trybie informacji publicznej do Wójta Gminy udostępnienie kopii wstępnych wyników badań terenu po byłym Instytucie B. o w B. . Aby rozwiać wszelkie wątpliwości, o jakich wstępnych wynikach badań terenu po byłym Instytucie w B. mowa, wskazał link do zapytania 13/2025 dot. "Pytania Wójta dotyczące wykształcenia oraz sugerowanie jego braku jako powodu do odmowy w zapoznaniu się z wstępnymi wynikami badań terenu po byłym Instytucie w B. lub błędnej ich interpretacji." Skarżący zwrócił się do organu, aby udzielić w formie kopii papierowej przesyłając za pośrednictwem Poczty Polskiej. Wyjaśniając kwestię kwalifikacji wnioskowanych danych jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy jednoznacznie i kategorycznie stwierdzić, iż przedmiotowe badania terenu po byłym Instytucie w B. stanowią informację publiczną. Dotyczą one bowiem działań podmiotu realizującego zadania publiczne oraz gospodarowania mieniem komunalnym, a zatem mieszczą się w zakresie spraw publicznych. Skarżący podkreśla, iż wnioskowane badania zostały w całości sfinansowane ze środków publicznych oraz dotyczą majątku publicznego, co zarówno z mocy obowiązującego prawa, jak i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, jednoznacznie kwalifikuje je jako informację publiczną. W tym zakresie nie zachodzi żadna wątpliwość, jest to oczywisty i niepodważalny fakt prawny. Ponad to wnioskowane badania dotyczą bezpośrednio działań podejmowanych przez organy Gminy Bolesław w celu nabycia nieruchomości lub jej części położonej na terenie byłego Instytutu [...] w centrum miejscowości B., stanowiącej własność ZGK "B. " sp. z o.o. w B. . Badania te pozostają w ścisłym związku z działaniami koncepcyjno-projektowymi, które mają służyć realizacji planowanych przez Gminę Bolesław inwestycji, finansowanych ze środków publicznych i zaspokajaniu nieprzerwanych zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Dowód; Uchwała Nr XIV/92/2025 Rady Gminy Bolesław z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie kierunków działania Wójta Gminy Bolesław w zakresie zagospodarowania terenu byłego Instytutu [...] w centrum miejscowości B. w sposób jednoznaczny potwierdza, że wyniki wnioskowanych badań mają kluczowe znaczenie dla dalszych inwestycji finansowanych ze środków publicznych, a ich znaczenie dodatkowo wzrasta w kontekście zagrożeń wynikających z likwidacji zakładów górniczych. Na badanym terenie występował szyb górniczy, co sprawia, że realizacja jakichkolwiek inwestycji jest uzależniona od rzetelnych wyników tych badań. W konsekwencji wnioskowane badania służą bezpośrednio wyznaczeniu kierunków działań Wójta Gminy Bolesław, związanych z gospodarowaniem mieniem publicznym oraz planowaniem i realizacją inwestycji komunalnych. Tym samym niepodważalnie mają one charakter informacji publicznej i podlegają obowiązkowi udostępnienia, a jakiekolwiek próby ich zatajania lub ograniczenia dostępu są sprzeczne z prawem i w oczywisty sposób niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bolesław wnosi o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że Wójt Gminy Bolesław nie jest właścicielem terenu, na którym przeprowadzono badania. Wnioskowana dokumentacja została zrealizowana na zlecenie ZGK B. sp. z. o.o. i była przekazana, jak wskazuje spółka w swoim piśmie z dnia 24,04.2025 r. (cyt.) " celem zapoznania z materiałami radnych będących funkcjonariuszami publicznymi, którzy jak można zakładać powinni kierować się obowiązującym porządkiem prawnym, o czym stanowi przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (...) Jednocześnie spółka nie upoważniła tut. organu do rozpowszechniania badań gruntu zrealizowanych na terenie byłego Instytutu [...] w B. , wyraźnie wskazując, że powstała dokumentacja ma wewnętrzny (prywatny) charakter. Skoro zatem przedmiotowa dokumentacja - stanowiąca utwór podlegający ograniczeniom prawa autorskiego - nie została sporządzona na zlecenie Gminy B. , nie stanowi jej własności a nadto jej dysponent - spółka ZGK B. sp. z o.o. wskazuje, iż nie ma ona walor informacji publicznej, to adresat wniosku skarżącego - Wójt Gminy Bolesław nie był ani uprawniony, ani zobowiązany do udostępnienia przedmiotowego dokumentu. Trudno w tym przypadku mówić o bezczynności, gdyż właścicielem ww. utworu jest spółka a nie organ, do którego skarżący złożył wniosek. Według organu kwalifikacja dokumentacji przyjęta przez spółkę jako dokumentu wewnętrznego jest zasadna. ZGK "B. " sp. z o.o. sporządził ten dokument na potrzeby własne i w zakresie rzeczowym interesującym Zarząd w tamtym okresie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Właśnie taki rodzaj dokumentu stanowi wnioskowana dokumentacja z badań terenu po byłym Instytucie [...] w B. , która nie przesądza w żadnej mierze o kierunkach dalszego działania spółki, a służy jedynie gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź też aktywność o charakterze technicznym, stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Reasumując, zlecone na zewnątrz badanie stanowią materiał, na podstawie którego, mogą być (ale nie muszą) podejmowane kolejne działania przez spółkę, nie przesądza o kierunku jej działania, co pozwoliłoby zakwalifikować przedmiotowe dane jako informacje publiczne. Dokumentacja ta służy bowiem gromadzeniu niezbędnych materiałów, nie zawiera wiążących rozwiązań i nie jest skierowana do podmiotów zewnętrznych, a tym samym jest pozbawiona jakiegokolwiek waloru oficjalności. Skoro zatem badania zrealizowane na zlecenie spółki ZGK "B. " sp. z o.o. w B. mają jedynie charakter poznawczy, służący poszerzeniu zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez ww. podmiot, to poddanie tego procesu myślowego (etapu wypracowania finalnej koncepcji) ścisłej kontroli społecznej należy uznać za niezasadne. Co więcej, udostępnienie dokumentu mogłoby utrudnić wewnętrzny proces kształtowania ostatecznego stanowiska spółki i zadziałać na jej niekorzyść. Mając na względzie wskazane okoliczności faktyczne i prawne sprawy, organ I instancji uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej, o czym poinformował skarżącego pismem znak RRG. 1431.2.2026 z dnia 09.02.2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że organ, do którego zwrócono się z wnioskiem o informację jest organem władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.. Poza sporem pozostaje również, że w ustawowym terminie 14-dni organ zajął stanowisko wobec wniosku Skarżącego, wyjaśniając, że Gmina Bolesław nie jest właścicielem terenu, którego dotyczy wniosek, a przedmiotowa dokumentacja nie była realizowana na zlecenie Urzędu. Przedmiotowe badania są dokumentem wewnętrznym ZGK "B. " i nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Sądu stanowisko organu było prawidłowe. W zakreślonym terminie wskazał on, że przedmiotowe badania pozostają w dyspozycji innego podmiotu publicznego - Zakładu Gospodarki Komunalnej "B. " – będącego również podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zatem organ nie pozostawał w bezczynności. Prawidłowe było również stanowisko organu, zgodnie z którym "wstępne badania terenu po byłym Instytucie w B. " nie mają, jak prawidłowo wskazuje organ, waloru informacji publicznej. Wprawdzie Skarżący wskazuje, że badania takie były przeprowadzane związku z działaniami koncepcyjno-projektowymi, które mają służyć realizacji planowanych przez Gminę Bolesław inwestycji, finansowanych ze środków publicznych i zaspokajaniu nieprzerwanych zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jednakże od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 11 marca 2025 r. sygn. IIIOSK 50/24, wyrok z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 193/24). W ocenie Sądu taki charakter miała wnioskowana informacja. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.