II SAB/Kr 104/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie WSA: Paweł Darmoń (spr.) Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza P. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego J. M. z dnia 13 września 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza P. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 października 2022 r. J. M. wywiódł skargę na bezczynność Burmistrza P. w przedmiocie wniosku z dnia 13 września 2022 r., w której zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek i wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że: – wnioskiem z dnia 13 września 2022 r. zwrócił się za pośrednictwem e-PUAP o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 293551K; – pismem z dnia 30 września 2022 r. organ poinformował, że nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 293551K; – pismem z dnia 1 października 2022 r. skarżący wskazał, że organ pozostaje w bezczynności, a z odpowiedzi nie wynika, czy posiada projekt w innej formie; – pismem z dnia 3 października 2022 r. organ wskazał, że nie posiada kompleksowego projektu organizacji ruchu dla drogi 293551K; – pismem z dnia 3 października 2022 r. skarżący wskazał, że z odpowiedzi nie wynika, czy i jaki projekt posiada organ i wniósł o przesłanie projektu lub projektów niemieszczących się w sformułowaniu "kompleksowy" oraz - jeśli organ nie posiada żadnego projektu - to o przesłanie ostatniego protokołu z okresowej kontroli tej drogi, – pismem z dnia 5 października 2022 r. organ poinformował, że papierowa wersja PSOR dla drogi nr 293551K jest do wglądu w jego siedzibie po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. W świetle powyższego skarżący stwierdził, że ustawowy termin upłynął 27 września 2022 r., a ponieważ żadne z pism organu nie stanowiło załatwienia jego wniosku zgodnie z u.d.i.p., niezbędne jest sądowe uświadomienie organowi jego obowiązków. Na koniec skarżący wskazał, że organ jest zarządcą dróg gminnych, a projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi w całości, względnie o oddalenie skargi w części (zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi) i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze, w żadnym swoim piśmie skarżący nie powołał się na u.d.i.p., a przecież organ nie ma obowiązku kwalifikowania każdego pisma jako wniosku o dostęp do informacji publicznej, bo podstawowym trybem rozpatrywania wpływających pism jest tryb kodeksowy i dlatego podania wnoszone do urzędu bez odwołania się do u.d.i.p. kwalifikowane są zgodnie z art. 63 k.p.a. Po drugie, organ udzielił konkretnej odpowiedzi na konkretne pytanie, więc nie można twierdzić, że odpowiedź nie została udzielona. Po trzecie, skarga została złożona w złej wierze i nosi znamiona nadużycia prawa, bo złożono ją już po otrzymaniu zarówno odpowiedzi na pierwotny wniosek (w 16 dni), jak i po uzyskaniu kolejnych informacji na kolejne pisma w sprawie w ciągu zaledwie kilku dni. Po czwarte, nie można twierdzić, że odpowiedź jest niepełna, niewyczerpująca, wymijająca czy nie na temat. Skarżący zadał konkretne pytanie i uzyskał jednoznaczną odpowiedź. To wyczerpuje ustawowy obowiązek organu. Dalsza korespondencja pokazuje, że organ w żaden sposób nie unika korespondencji ze skarżącym i udziela mu odpowiedzi na kolejne pytania jeszcze w tym samym dniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając odrzucenie skargi postanowieniem z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 227/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że skarga była niedopuszczalna, bowiem sprawa z wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej została załatwiona przez organ przed wniesieniem skargi. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stanowił zatem przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny. Z akt sprawy wynika, że skargę wniesiono elektronicznie w dniu 5 października 2022 r. o godzinie 21.32 (k. 2 akt sądowych), pierwsza odpowiedź na wniosek z dnia 13 września 2022 r. została udzielona 30 września 2022 r., zaś ostatnia w dniu 5 października 2022 r. o godzinie 10.49 (k. 7 akt sadowych), zatem skarga została złożona już po udzieleniu ostatniej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając uchylenie postanowienia Sądu I instancji postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn.. akt III OSK 505/24, stwierdził, że Sąd I instancji przedwcześnie uznał skargę na bezczynność za niedopuszczalną. W toku całego postępowania przedmiotem wniosku skarżącego było udostepnienie projektu organizacji ruchu dla drogi 293551K. Korespondencja, którą organ prowadził ze skarżącym dotyczyła w swej istocie jedynie sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, a nie stanowiła odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wbrew ocenie dokonanej przez Sąd I instancji z akt sprawy nie wynika, aby organ udostępnił skarżącemu informację, o którą wnioskował, ani nie wynika, aby załatwił sprawę w inny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd I instancji nie dokonał oceny sprawy w kontekście art. 14 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając w warunkach określonych w art. 190 p.p.s.a., zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie ocenę prawną, co do zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2024 r , III OSK 505/24. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że Burmistrz P. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Nie jest również sporne, że informacja, której żądał skarżący miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. Jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Nie ulega wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności. Przyznaje to zresztą sam organ. Okoliczności faktyczne w sprawie nie są sporne i są następujące: skarżący wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył, za pośrednictwem poczty elektronicznej organu, w dniu 13 września 2022 r. Natomiast organ na ten wniosek zareagował odpowiednio dopiero 30 września 2022 r., a zatem 14-dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie został zachowany. Trafnie zatem skarżący podniósł, że już po bezskutecznym upływie w dniu 27 września 2022 r. terminu przewidzianego przepisami prawa. Burmistrz pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ usprawiedliwia swoją bezczynność błędnym zakwalifikowaniem podania wnioskodawcy. Sąd dał wiarę temu zapewnieniu i miał również na uwadze, że organ od 30 września 2022 r. komunikował się z wnioskodawcą w zasadzie na bieżąco (30 września, 3 i 5 października 2022 r.) i ostatecznie poinformował o możliwości zapoznania się w urzędzie z dokumentami będącymi w dyspozycji Burmistrza. Stąd też Sąd ocenił, że nie można stwierdzić, by bezczynności organu była rażąca. Odnosząc się do prowadzonej korespondencji organu, a konkretnie do wskazanego wyżej pisma z dnia 5 października 2022 r., w którym organ poinformował wnioskodawcę, że papierowa wersja PSOR dla drogi nr 293551K jest do wglądu w jego siedzibie, po wcześniejszym uzgodnieniu terminu - Sąd obecnie rozpoznający sprawę przyjmuje wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2024r., zgodnie z którym pismo to, nie załatwia w sposób merytoryczny wniosku o udzielenie informacji publicznej. A zatem samo w sobie, nie przerywa stanu bezczynności, w jakim znajdował się organ. Należy na nie jednak spojrzeć w kontekście przepisu art. 14 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W chwili złożenia skargi, stan bezczynności organu trwał, a jednocześnie organ wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 5 października 2022 r., które – mimo braku odwołania się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – mogło zostać potraktowane przez adresata jako powiadomienie, o którym stanowi art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Z akt sprawy nie wynika jednak, by ostatecznie - w wyniku porozumienia co do sposobu i formy - doszło do udzielenia żądanej wnioskiem z dnia 13 września 2022 r. informacji publicznej, bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Wobec tego, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego J. M. z dnia 13 września 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.