II SAB/Kr 105/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza W. do podjęcia czynności lub wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego M.K. z dnia 4 lutego 2014 r. w terminie czternastu dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza W. na rzecz skarżącego M.K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 marca 2014 r. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w sprawie wniosku z dnia 4 lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej wraz z żądaniem wymierzenia organowi grzywny. Domagał się zobowiązania Burmistrza Miasta [...] do udzielenia wyczerpującej i pełnej informacji w zakresie złożonego przez niego wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jak również wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 4 lutego 2014 r. wezwał Burmistrza Miasta [...] na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do udzielenia wyjaśnienia kto dokładnie nadał w placówce Poczty Polskiej S.A. list E. F. (burmistrza) z daty 21 października 2013 r. do mieszkańców gminy i na czyj dokładnie koszt (imiona i nazwiska) list ten wysłano oraz kto wchodził w skład "grupy mieszkańców gminy", o której to grupie mowa w przesłanym skarżącemu z upoważnienia burmistrza piśmie z dnia 30 stycznia. Podał również, że w odpowiedzi organ nadesłał pismo z dnia 18 lutego 2014 r. w którym poinformował, że list z dnia 21 października 2013 r. wysłany do mieszkańców gminy nie obciążył w żadnym stopniu budżetu Gminy [...]. Wysłany on został na koszt prywatny E. F. i grupy mieszkańców. W ocenie skarżącego pismo to w żadnej mierze nie stanowi odpowiedzi na udzielone przez niego pytanie. Stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy, lecz ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Wysłanie listu do mieszkańców gminy przez burmistrz w okresie kampanii wyborczej (referendalnej), gdzie burmistrz wypowiada się jako osoba piastująca kierownicze stanowisko w gminie, ma związek z pełnieniem funkcji publicznej. Burmistrz Miasta [...] jest też organem, który z całą pewnością przedmiotową informacją dysponował, gdyż to właśnie na zlecenie tego organu list ten został wysłany do mieszkańców gminy. Jednocześnie żądana informacja o źródłach finansowania wspomnianego listu jest o tyle kluczowa, że istnieje podejrzenie, iż E. F. pokryła koszt wysłania listu ze środków publicznych, tymczasem ustawa o referendum lokalnym zabrania organom samorządowym brania udziału w kampanii na koszt publiczny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie ma racji skarżący usiłując w drodze kolejnych wniosków uzyskać dodatkowe, szczegółowe informacje nie mające charakteru informacji o sprawach publicznych. Skoro uzyskał jednoznaczną odpowiedź, że wydatki związane z wysłaniem listu nie obciążyły budżetu gminy, a zostały sfinansowane ze środków prywatnych, nie sposób uznać, że istnieją jakiekolwiek podstawy do tego, aby organ był zobligowany do dalszego uszczegóławiania tej informacji, poprzez podawanie danych, które nie dotyczą spraw publicznych. Oczywiste jest, że osoba pełniąca funkcję Burmistrza [...], o odwołanie której zostało zwołane referendum i która prowadzi dozwoloną prawem kampanię na rzecz głosowania przeciwko jej odwołaniu – nie działa w całkowitym oderwaniu od pełnionej przez siebie roli, skoro akcja referendalna ma na celu właśnie odwołanie osoby piastującej stanowisko burmistrza z pełnienia tej funkcji. Stąd też niemożliwe jest, jakby chciał tego skarżący, aby zupełnie rozdzielić te sfery. Nie oznacza to jednak, że w zakresie danych o sprawach publicznych mieści się coś więcej, aniżeli informacja, którą organ udzielił skarżącemu, a mianowicie, że budżet gminy [...] nie został obciążony kosztami wysłania listu z dnia 21 października 2013 r. przez E. F.. W szczególności nie mieszczą się w tym zakresie informacje na temat danych personalnych osób udzielających jej wsparcia w kampanii referendalnej, ani tym bardziej wysokość środków wydatkowanych w celu rozpowszechniania tego listu, skoro nie było to sfinansowane z miejskiej kasy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., w których ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie przez sąd, że zachodzi bezczynność organu wywołuje ten skutek, iż powstaje określona w art. 149 P.p.s.a. konieczność wydania wyroku, w którym sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca bezczynność Burmistrza Miasta [...] w zakresie udostępnienia mu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 4 lutego 2014 r., a dotyczącej listu wysłanego przez E. F. – burmistrza miasta, do mieszkańców gminy przed zorganizowanym referendum lokalnym w sprawie jej ewentualnego odwołania z pełnionej funkcji. Zatem przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy K.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś niewątpliwie Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej. W piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. sekretarz gminy poinformował, że list Burmistrz [...] nie obciążył w żadnym stopniu budżetu Gminy [...], gdyż został on wysłany na koszt prywatny burmistrza i grupy mieszkańców. Analiza treści wniosku skarżącego w kontekście odpowiedzi organu z dnia 18 lutego 2014 r. wymaga stwierdzenia, że pismo to w żadnym wypadku nie może być uznane za właściwą i wyczerpującą odpowiedź na opisany wniosek skarżącego. Istotą sporu między stronami jest kwestia, czy domaganie się ujawnienia kwoty wydatków poniesionych na wysłanie listu do mieszkańców przez Burmistrza stanowi informację publiczną, czy też nie stanowi takiej informacji. Prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 tego przepisu). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 2, może nastąpić wyłącznie ze względów na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3 tego przepisu). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r. II S.A. 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. II SA/Wa 721/08 Lex nr 423325). Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów ) będących w posiadaniu tego organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 438/07, LEX nr 340151). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna) oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, żądana przez skarżącego informacja spełnia przedmiotowe i podmiotowe cechy informacji publicznej, co wymaga od organu podjęcia działania zgodnego z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że osobą sporządzającą przedmiotowy list jest Burmistrz [...]. Bez wątpienia intencją autora tego listu było zniechęcenie mieszkańców Gminy [...] do udziału w referendum zarządzonym w związku z inicjatywną mieszkańców do odwołania Burmistrza Miasta [...]. Samo postępowanie referendalne dotyczące odwołania organu wykonawczego gminy bezpośrednio dotyczy tego organu, a tym samym podejmowanie w ramach takiego postępowania działania przez Burmistrza mają bezpośrednio związek z dotychczasowym pełnieniem i dalszym pełnieniem funkcji organu wykonawczego. Nie ulega też wątpliwości, że sprawą publiczną jest nie tylko sam akt odwołania organu wykonawczego gminy w drodze referendum, ale już samo postępowanie referendalne zmierzające do odwołania. Tym samym skoro w toku skutecznie zarządzonego referendum Burmistrz Miasta [...] wysyła list do mieszkańców wyraźnie powołując się na pełnienie funkcji burmistrza, to list ten stanowi przejaw wiedzy osoby pełniącej funkcję organu administracji samorządowej co do sposobu oceny swojej działalności i wykonanych zadań publicznych. List ten nie mógł być potraktowany jako list pochodzący od osoby prywatnej i skierowany do nieoznaczonego adresata. Przeczy temu zarówno sama treść listu, z którego wynika, że wysyła go Burmistrz Miasta [...] jak i kontekst jego wysłania. Tym samym skoro sam list z dnia 21 października 2013 r. stanowi przejaw działania Burmistrza [...] i ma charakter działania w sferze publicznej (podejmowanie czynności celem zniechęcenie do odwołania w drodze referendum), to także sfinansowanie wysłania tego listu należy uznać za sferę działania podlegającą ustawie o dostępie do informacji publicznej. Środki finansowe, umożliwiające realizację czynności przez organ administracji publicznej, podlegają takim samym zasadom jawności jak inne informacje publiczne, niezależnie od źródła ich pochodzenia. Sąd w pełni aprobuje kierunek wykładni zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11 zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zgodnie z tym poglądem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, albowiem żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 4 lutego 2014 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym takie żądanie powinno być załatwione w szczególności albo poprzez udostępnienie tej informacji, albo załatwienie wniosku może nastąpić poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, o ile zostaną spełnione przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że za właściwą odpowiedź na żądanie skarżącego w żadnym wypadku nie można uznać pisma organu z dnia 18 lutego 2014 r. Z tych wszystkich względów Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 P.p.s.a., w pkt I wyroku zobowiązał Burmistrza [...] do podjęcia czynności lub wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni w sprawie wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2014 r. Jednocześnie jednak spółce Burmistrzowi [...] nie można zarzucić braku jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż organ ustosunkował się do wniosku skarżącego w piśmie z dnia 18 lutego 2014 r., co zmniejsza w kontrolowanej sprawie winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.