II SAB/Kr 107/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi A. C. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 października 2024 r. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Ś. do dokonania czynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Ś. dopuścił się bezczynności, co nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Ś. G. na rzecz skarżącego A. C. kwotę 100* (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Kr 107/25 UZASADNIENIE 7 października 2024 r. A. C. wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki Górne o "wydanie w ramach dostępu do informacji publicznej lub jako strona postępowania zanonimizowanych kopii pism UMiG [...] dotyczących oświadczenia o przyłączeniu działki do drogi publicznej oraz uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego dla działek 66/3 i 66/4 położonych w miejscowości Olszowice, z dnia 17.08.2023 r. oraz 27.07.2023 r., a związanych z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nr AB.II-S.1.46.2024 na tychże działkach, co ma istotne znaczenie dla ustalenia faktyczno-prawnego dostępu do drogi publicznej dla mojej działki o numerze 67/9 [...] ma również związek z działkami nr 68/12, 377, 378 i 139 [...]". 17 października 2024 r. podmiot obowiązany – z uwagi na konieczność dogłębnej analizy prawnej – powiadomił o nowym terminie załatwienia wniosku (5 grudnia 2024 r.). Decyzją z 4 grudnia 2024 r., znak: ORG.1431.79.2024, podmiot obowiązany odmówił udostępnienia informacji publicznej z następującym uzasadnieniem: "Sprawami publicznymi nie będą [...] konkretne i indywidualne sprawy [...]. Uzyskanie [...] informacji jako strona [...] nie następuje w trybie [...] ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 [...] numery działek oraz udostępnione na ich podstawie oświadczenia mogłyby spowodować naruszenie prywatności pozostałych stron poprzez ustalenie ich tożsamości [...]. Organ ustalił, że żądane informacje stanowią interes prywatny innych osób. Wskazać należy, że wnioskowane informacje odnoszą się do informacji, które mają posłużyć wnioskodawcy do załatwiania indywidualnej sprawy, a nie do istotnej kontroli społeczeństwa [...]. Strona [...] nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu [...[ postępowania [...] w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego [...]". W odwołaniu wnioskodawca podniósł, że chciałby dowiedzieć się, dlaczego wniosek właściciela działek o przyłączeniu do drogi publicznej został uwzględniony (bo sam chciałby posłużyć się taką argumentacją we własnej sprawie), natomiast dane tego właściciela są mu znane oraz mogą zostać zanonimizowane. Decyzją z 17 stycznia 2025 r., znak: SKO.IP/4105/1/2025, SKO w Krakowie orzekło kasatoryjnie, wskazując przy tym, że "[...] organ w przypadku uznania, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona i konieczne jest wydanie decyzji o odmowie [...] wezwie [...] o złożenie podpisu pod wnioskiem wniesionym do organu na adres mailowy. W uzasadnieniu takiej decyzji wskaże o jakie konkretnie informacje chodzi. Wyjaśni, czy toczyło się jakieś postępowanie, którego stroną był wnioskodawca. Jeśli chodzi o ochronę prawa do prywatności organ winien wyjaśnić jakie dane podlegałyby nieuprawnionemu ujawnieniu i z jakiego powodu w niniejszej sprawie prymat ma prawo do prywatności przed jawnością działań administracji publicznej". 31 stycznia 2025 r. podmiot obowiązany – z uwagi na konieczność szczegółowej analizy – powiadomił o nowym terminie załatwienia wniosku (14 marca 2025 r.). 1 lutego 2025 r. wnioskodawca wskazał, że pisma nie zawierają informacji wrażliwych, a wniosek dotyczy ich zanonimizowanych kopii. 11 marca 2025 r. podmiot obowiązany udostępnił – po anonimizacji części numeru sprawy, danych inwestora i jego pełnomocnika, numerów działek oraz personaliów autora projektu zagospodarowania terenu – oba pisma. 24 marca 2025 r. wnioskodawca poprosił o "odtajnienie" znanych mu numerów działek. 7 kwietnia 2025 r. podmiot obowiązany wyjaśnił, że "odtajnienie" umożliwiłoby zidentyfikowanie osoby fizycznej przez dane lokalizacyjne. 26 kwietnia 2025 r. wnioskodawca ponaglił podmiot obowiązany, podkreślając przy tym, że numery działek nie powinny być zamazane. Postanowieniem z 20 maja 2025 r. SKO w Krakowie zwróciło ponaglenie. 28 maja 2025 r. A. C. wywiódł skargę na bezczynność podmiotu obowiązanego, w której zarzucił naruszenie decyzji kasatoryjnej, a także art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez zamazanie istotnych informacji (numeru sprawy i numerów działek ewidencyjnych). Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie sumy pieniężnej (2000 zł); 4) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zgodnie z § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.) Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też poinformować wnioskodawcę, że informacji takiej nie posiada, względnie - w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne, który po myśli art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ("Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"). Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust.1, art. 20 pkt. 7 i 8, art. 29 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889), organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Do zarządcy drogi należy w szczególności koordynacja robót w pasie drogowym oraz wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Zgodnie natomiast z art. 29 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Informacja, o udzielenie której wnioskował skarżący w piśmie z 27 lutego 2025 r. dotyczyła udostępnienia kopii pism dotyczących oświadczenia o przyłączeniu działki do drogi publicznej oraz uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego dla działek 66/3 i 66/4 położonych w miejscowości Olszowice, z dnia 17.08.2023 r. oraz 27.07.2023 r., a związanych z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nr AB.II-S.1.46.2024 na tychże działkach. Z zestawienia przytoczonych wyżej przepisów oraz treści pytania wynika zatem, że pytania skarżącego dotyczyły zadań realizowanych przez zarządcę drogi na podstawie ustawy o drogach publicznych. Ostatecznie organ za pismem z dnia 11 marca 2025 r. przesłał skarżącemu kopie żądanych dokumentów (oświadczenie o przyłączeniu działki do drogi gminnej oraz uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego), jednak zanonimizował je nie tylko w zakresie danych osobowych inwestora i jego pełnomocnika oraz autora projektu zagospodarowania terenu (co jest działaniem poprawnym w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p), ale również w zakresie numerów działek, których wniosek także dotyczył. Zgodnie z art. 4 pkt. 1 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm.), "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej; możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Zdaniem Sądu, brak jest możliwości prostego powiązania numerów działek ewidencyjnych z osobami fizycznymi, które dają się zidentyfikować, a które są właścicielami tych działek. To zaś sprawia, że numery te nie mają statusu danych osobowych. Aby dotrzeć do danych osobowych właściciela działki o konkretnym numerze ewidencyjnym konieczne jest uzyskanie dostępu do Ewidencji Gruntów i Budynków i uzyskanie informacji w ewidencji tej zawartych. Nie są to informacje dostępne dla każdego – wręcz przeciwnie. Starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków w zakresie, w jakim zawierają one dane właścicieli nieruchomości oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, tylko na żądanie: właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; organów administracji publicznej; operatorów sieci i systemu przesyłowego, a także innych podmiotów, które mają w tym interes prawny (art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.). Nie jest zatem tak, że sam w sobie numer ewidencyjny działki identyfikuje osobą fizyczną czy też stanowi "dane o lokalizacji", numer ewidencyjny działki nie stanowi zatem danych osobowych i podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym, w zakresie udostępnienia kopii żądanych przez skarżącego pism nie podlegających anonimizacji w zakresie numerów działek ewidencyjnych, sąd zobowiązał organ w pkt. I wyroku do dokonania tej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Jednocześnie w pkt. II wyroku Sad uznał, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że choć organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia numerów działek ewidencyjnych, to jednak bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Każde przekroczenie terminu wyznaczonego ustawą do realizacji ustawowego obowiązku jest naruszeniem prawa. Natomiast "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i nie dających się usprawiedliwić. Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Takich okoliczności w tej sprawie Sąd nie stwierdził. To, czy numer działki ewidencyjnej jest czy też nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu nie jest w żadnym wypadku kwestią oczywistą, a należy mieć na względzie i to, że organ w zakresie udostępniania informacji, które mogą ewentualnie zostać uznane za dane osobowe, działa ostrożnie i nie jest to działanie naganne. W pkt. III wyroku Sad oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zastosowania ww. środków, które mają charakter fakultatywny. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konieczności czy powodów dla takiej rekompensaty w niniejszej sprawie Sąd także nie stwierdził. O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.