II SAB/Kr 110/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. T. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] postanawia: skargę odrzucić. G. T. M. w skardze z 15 września 2009 r. ( data wpływu 17. 09. 2009 r. )na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] wniósł o zobowiązanie PINB w K. do zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wyznaczenie temu organowi terminu do wydania decyzji w sprawie o rozbiórkę części nadbudowy przy ul. [...] w K., toczącej się od 17 września 2004 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 17 września 2004 r. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] o rozbiórkę nadbudowy przy ul. [...] w K. i doprowadzenie tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Pomimo upływu pięciu lat i składania wielu skarg na bezczynność PINB do organu nadzoru – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. sprawa ta nie została rozpoznana merytorycznie. Zdaniem skarżącego, swoją bezczynnością PINB wielokrotnie naruszył przepis art. 35 kpa. W sprawie, na przestrzeni kilku lat prowadzenia postępowania, zostało wydanych wiele orzeczeń, ale żadne nie zawierało rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o nakazanie rozbiórki, żadne nie zakończyło również postępowania w sprawie. Skarżący podniósł, że wielokrotnie wyczerpał przed złożeniem skargi tok zażaleniowy, określony w art. 37 § 1 kpa. Nadto wskazał, że organ nie powinien prowadzić postępowania w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę skoro decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła zanim rozpoczęto roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] wniósł o jej oddalenie, przyznając, że na wniosek skarżącego z 17 września 2004 r. prowadzi postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w K. (znak: [...], poprzedni znak: [...]). Organ wskazał, że G. T. M. wniósł niniejszą skargę w niecały miesiąc po rozstrzygnięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 43/09 poprzedniej jego skargi w tej samej sprawie, którym umorzono postępowanie uznając, że organ nadzoru budowlanego l instancji wydając postanowienie (o charakterze dowodowym) z 17 lipca 2009 r. znak: [...], nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku - nie pozostawał w dniu wyrokowania w bezczynności. Organ l instancji podał, że aktualnie po rozpatrzeniu zażalenia na w/w postanowienie PINB w K. - Powiat [...] z 17.07.2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 30 września 2009 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zakresu wymaganej ekspertyzy i terminu jej wykonania, i w to miejsce orzekł o obowiązku dostarczenia przez inwestora ekspertyzy oceniającej wpływ wykonanych w budynku przy ul. [...] w K. wszystkich robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich, usytuowanych na obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem przepisów p.poż., sanitarno-higienicznych, bhp, ochrony środowiska oraz zgodność wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając termin przedłożenia ekspertyzy do dnia 31 stycznia 2010 r. i utrzymując w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie w mocy. Tym samym spowodował, że termin do wykonania nałożonego obowiązku jeszcze nie upłynął, w związku z czym nie można mówić o bezczynności organu. Nadto podał, że podnoszony w skardze argument rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych już po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę także był podnoszony w skardze rozpatrywanej w powołanym wyżej postępowaniu sądowo-administracyjnym (sygn. akt II SAB/Kr 43/09), a organ nie wyklucza zmiany kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania w przypadku, gdy postępowanie dowodowe jednoznacznie to potwierdzi. Pod rozwagę Sądu organ poddał fakt wypełnienia przez skarżącego dyspozycji przepisu art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przed złożeniem niniejszej skargi skarżący nie wniósł w trybie art. 37 kpa zażalenia na bezczynność organu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W ocenie organu, przy wnoszeniu kolejnej skargi nie można powoływać się na uprzednie zażalenia, które były już podstawą do wniesienia skarg, w rezultacie których Sąd wydawał już rozstrzygnięcia. Skarżący w piśmie procesowym z 2 listopada 2009 r. podkreślił, że argumentacja organu, iż nie jest bezczynny, ponieważ w dniu 17 lipca 2009 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia określonych dokumentów nie odnosi się do żądania jego skargi, która dotyczy bezczynności w postępowaniu w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki. Podkreślił, że organ od ponad 5 lat uchyla się od obowiązku zakończenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej i związanego z tym wniosku o nakazanie rozbiórki. Zarzucił, ze przewlekanie sprawy przez PINB w K.- Powiat [...] ma charakter czynny. Zarzucił, ze w postępowaniu wydawane są postanowienia dowodowe i nie wyznaczono nawet terminu kiedy sprawa zostanie rozstrzygnięta merytorycznie. Nadto wskazał, że 27 sierpnia 2009 r. złożył do PINB w K. - Powiat [...] wniosek o zmianę podstawy prawnej sprawy o rozbiórkę samowoli przy ul. [...] i prowadzenie jej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, ale do tej pory nie otrzymał na nią odpowiedzi. Podkreślił, że jego skarga zna bezczynność z 17 września 2009 r. jest skargą na brak wydania decyzji administracyjnej - czyli zakończenia przewlekanego postępowania o rozbiórkę nielegalnej nadbudowy przy ul. [...], czego PINB w K. - Powiat [...] nie uczynił przez 5 lat. W piśmie procesowym z 14.12.2009 r. skarżący powtórzył swoje zarzuty z poprzednich pism, a nadto wskazał, że [...] WINB w K. nie rozpatrzył jego zażalenia od postanowienia z 17 lipca 2009 r., natomiast w wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora wydał postanowienie z 30 września 2009 r. , którym przedłużył termin dla dostarczenia ekspertyzy, poprzez co po raz kolejny przedłużył całe postępowanie. Na rozprawie w dniu 28 grudnia 2009 r. G. T. M. został zobowiązany przez WSA w Krakowie do przedłożenia zażalenia na bezczynność PINB w K.. W dniu 4 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącego adw. E. P. przedstawiła: 1. zażalenie G. T. M. z 14 sierpnia 2009 r. wniesione osobiście do [...] WINB w K. za pośrednictwem PINB będące (nierozpoznanym przez organ odwoławczy) zażaleniem na postanowienie PINB w K. - Powiat [...] z 17 lipca 2009 r. sygn. [...], zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych i obrazę art. 75 § 1 kpa. 2. zażalenie G. T. M. z 4.12. 2009 (data na piśmie ) będące zażaleniem na bezczynność PINB w K. - Powiat [...], skierowane do WINB w K.. W piśmie pełnomocnika skarżącego z 4 stycznia 2010 zawarty został wniosek o rozpoznanie bezczynności w zakresie braku wydania przez PINB merytorycznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli, do czego niezbędne jest przedłożenia sądowi całości akt administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność w sprawach decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa czy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 1 i 2 pkt. 1- 4 w związku z pkt. 8 ustawy p.p.s.a. O bezczynności organu administracji publicznej można wiec mówić dopiero wtedy, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnej czynności, lub prowadząc postępowanie - nie zakończył go wydaniem aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia lub innego aktu). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inne akty administracyjne nie zostały dokonane, w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Przesłanką dopuszczalności skarg na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. W razie skargi na niewydanie decyzji w ustawowo określonym terminie, zgodnie z dyspozycją z art. 37 § 1 kpa, służy w postępowaniu administracyjnym zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Odnosząc się do niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim stwierdzić, że w chwili złożenia skargi przez G. T. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] tj. w dniu 17 września 2009 r. (data na piśmie 15 września 2009 r. ) skarżący nie wyczerpał trybu z art. 37 § 1 kpa. Jak bowiem wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego skarżący w dniu 14.08.2009 r. złożył co prawda do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie, ale jak wynika z akt sprawy stanowiło ono zażalenie na postanowienie PINB z 17 .07. 2009 r.. Natomiast nawet jeśli uznać, że powyższe zażalenie zawiera nie tylko zażalenie na w/w postanowienie lecz jest również skargą na bezczynność PINB w K. - Powiat [...], to należy stwierdzić, iż zostało ono złożone w okresie poprzedzającym rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawy ze skargi na bezczynność organu l instancji, złożonej w dniu 24 kwietnia 2009 r. i zakończonej wydaniem przez WSA w Krakowie postanowienia z 26. 08. 2009 r., którym Sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności organu w tej samej sprawie. Powyższe zażalenie zostało bowiem objęte postępowaniem sądowym zakończonym wydaniem w/w postanowienia z 26 sierpnia 2009 r. Nie można również uznać, że strona skarżąca wypełniła wymóg z art. 37 § 1 składając zażalenie do [...] WINB w dniu 4 grudnia 2009 r., gdyż zażalenie do organu nadzorczego powinno poprzedzać złożenie skargi do sądu administracyjnego l instancji na bezczynność, a nie następować już po złożeniu skargi do sądu. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa jest bowiem równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. A zatem, tylko jeżeli strona złoży zażalenie do organu stopnia wyższego, będzie mogła złożyć skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego l instancji , a nie odwrotnie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumieć należy sytuacje, gdy nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznawanie sprawy przewidziany w ustawie. Z akt sprawy wynika że skarżący nie wniósł zażalenia na bezczynność PINB w K. Powiat [...] do organu wyższego stopnia tj. do [...] WINB w K. w okresie od wydania postanowienia przez WSA w Krakowie w dniu 26.08. 2009 do dnia wniesienia przedmiotowej skargi, to jest do dnia 17 września 2009 r. Nie wnosząc takiego zażalenia skarżący nie wyczerpał więc - zgodnie z dyspozycją art. 52 § 1 p.p.s.a. - środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie. W związku z czym skargę na bezczynność należy uznać za niedopuszczalną, a tym samym należy ja odrzucić . Odnosząc się natomiast do zarzutu, że PINB nie kończy postępowania wydaniem decyzji merytorycznej, ale wydaje postanowienia dowodowe należy wskazać, że ten zarzut nie uprawnia do stwierdzenia bezczynności organu. Postanowienie stanowi bowiem akt prawny, którego wydanie zgodnie z obowiązującym prawem nie pozwala przyjąć, iż organ znajduje się w bezczynności. Z tych względów w działając na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.