II SAB/Kr 110/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Firma A w L. na bezczynność Rektora Akademii [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala W dniu 14 lutego 2021 r. (data pisma: 11 lutego 2020 r.) Firma A zwróciła się do Rektora Akademii [...] z wnioskiem o udostępnienie w trybie informacji publicznej następujących informacji: "pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich [...], [...], [...] na wszystkich wydziałach Uczelni, na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu). Pismem z dnia 1 marca 2021 r. [...] poinformowała o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 14 kwietnia. Po przeprowadzeniu analizy złożonego wniosku oraz jego podstawy prawnej, pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. [...] poinformowała wnioskodawcę, że w jej ocenie, informacje, o których udostępnienie zwrócono się, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: UDIP). Firma A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, żądając zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie oznaczonym we wniosku z dnia 14 lutego 2021 r. i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych uczelnia jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2018 r.. sygn. akt II SAB/Op 104/18. podzielający w tym względzie argumentację z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/04). Co oczywiste, w przypadku rozpatrywania wniosków opartych o u.d.i.p. uczelnia działa poprzez swój organ właściwy ze względu na kompetencje określone w ustawie bądź w wewnętrznym akcie regulującym jej organizację. W niniejszej sprawie organem tym jest Rektor (co wynika z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz z § 20 ust. 2 Statutu Akademii [...] z 26 czerwca 2019 r.). Informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zadania z zakresu szkolnictwa wyższego stanowią jeden z rodzajów zadań publicznych, zaś Rektor Akademii [.....] był jednym z organów zobowiązanych do stosowania ustawy. W odniesieniu do konkretnej informacji jaką jest treść pytań egzaminacyjnych podano, że jawność pytań egzaminacyjnych z poszczególnych egzaminów stanowi nie tylko wyraz jawności sfery publicznej, lecz także narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez uczelnię usług publicznych. Strona skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15, w którym stwierdzono, że wyłączenie możliwości zapoznania się z testami i pytaniami wykorzystywanymi w trakcie egzaminów, które już się odbyły jest niekonstytucyjne, bowiem wiedza o pytaniach z poprzednich lat przyczynia się do lepszego przygotowania egzaminowanych, zaś ograniczenie dostępu do tych informacji nie jest uzasadnione koniecznością ochrony Innych dóbr. Również orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza tezę zgodnie z którą pytania z egzaminów przeprowadzonych przez szkoły wyższe stanowią informację publiczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 163/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 336/19). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że informacje dotyczące pytań ze wszystkich semestralnych egzaminów pisemnych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy UDIP. Ukończenie studiów wyższych i uzyskanie tytułu zawodowego jest wypadkową wielu czynników zmiennych. Przez co, nie sposób zgodzić się z zasadniczą argumentacją Skarżącego przedstawioną w pismach skierowanych do Organu, odnośnie przyznania waloru informacji publicznej pytaniom pisemnym z egzaminów semestralnych, z uwagi na ich rzekomo bezsprzeczny wpływ na poprawę sytuacji studenta w danym semestrze lub na poprawę wizerunku uczelni, czy też na podwyższenie poziomu efektów kształcenia. Argumentacja Skarżącego sprowadza się w tym zakresie do uznania, że udostępnienie pisemnych pytań z egzaminów semestralnych jest sprawą publiczną, z uwagi na fakt, że uczelnia świadczy usługi publiczne (edukacyjne). Zdaniem Skarżącego, każda związana z nimi kwestia jest zadaniem publicznym. Argumentuje on to między innymi tym, iż oceny semestralne stanowią podstawę do uzyskania stypendium lub do przystąpienia do egzaminu dyplomowego i uzyskania tytułu zawodowego. Zdaniem Organu, argumentacja ta jest całkowicie chybiona i oparta na błędnym rozumieniu systemu edukacji na poziomie szkolnictwa wyższego. Przystąpienie do egzaminu dyplomowego i ukończenie studiów jest procesem złożonym, na który wpływ mają nie tylko wyniki (oceny) z pisemnych pytań egzaminów semestralnych. Zakres istotnych z punktu widzenia zadań publicznych oraz zapewnienia przez uczelnie najwyższej jakości kształcenia i świadczenia społecznie doniosłych i powszechnie dostępnych usług edukacyjnych, został uregulowany przez ustawodawcę w sposób kompleksowy, w przepisach regulujących szkolnictwo wyższe. Aktualnie w systemie prawnym funkcjonującą stosunkowo nowe przepisy przyjęte w ramach tzw. Konstytucji dla Nauki. Przyjmując paradygmat racjonalnego ustawodawcy, jako fundament polskiego prawodawstwa, wnioskować można, iż wolą ustawodawcy było uregulowanie w sposób pełny i kompletny następujących kwestii: - zakresu informacji, które mieszczą się w sprawach publicznych, w rozumieniu ustawy UDIP, oraz - dostępu publicznego do informacji z dziedziny edukacji na poziomie szkolnictwa wyższego, wraz ze wskazaniem sposobu ich udostępniania. W ślad za tym uznać można, iż gdyby ustawodawca chciał, aby pytania egzaminacyjne semestralne były informacją publiczną, gdyby w jego ocenie ich udostępnienie (np. jako formy weryfikacji efektów kształcenia) przyczyniło się do poprawy jakości kształcenia, dałby temu wyraz w przepisach z zakresu szkolnictwa wyższego, względnie w ustawie UDIP. Wzmocnieniem takiego rozumowania są liczne przykłady w polskim ustawodawstwie odnośnie egzaminów (dyplomów lub certyfikatów kompetencji zawodowych) honorowanych przez prawo, które z uwagi na ich doniosłość dla sfery publicznej są wyraźnie wskazane przez przepis - jako informacja publiczna. W polskim prawodawstwie występują przepisy nakazujące obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej lub na stronach organów przeprowadzających dany egzamin, m. inn. sposobu i formy przeprowadzenia egzaminu oraz pytań egzaminacyjnych (często również odpowiedzi). Mamy przykłady przepisów wskazujących, w sposób wyraźny, które informacje dotyczące przeprowadzania konkretnych rodzajów egzaminów są uznawane przez ustawodawcę za informację publiczną. Dokonując porównania z przepisami, które w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, który egzamin służy do realizacji zadania publicznego i stąd znajduje się w kręgu zainteresowania państwa, możemy wskazać na następujące ich przykłady: egzamin dojrzałości (matura), egzaminy zawodowe: zawodów prawniczych (radcowski, adwokacki, notarialny) lub lekarski, jak również inne dyplomy lub certyfikaty (świadectwa) potwierdzające kompetencje (np. bezpieczeństwa morskiego, poświadczające wiedzę z zakresu żeglugi morskiej lub śródlądowej certyfikat zawodowego przewoźnika drogowego). Ta argumentacja, znajduje oparcie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt i OSK 822/10; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt i OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt i OSK 2443/11, gdzie NSA przyjmuje, że zadania egzaminacyjne - w przypadku egzaminów z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne - stanowią informację publiczną, odnoszą się bowiem do sprawy publicznej ustawy UDIP. Dla uznania, iż dane pytania egzaminacyjne dotyczą sprawy publicznej koniecznym jest, aby był to egzamin na certyfikat honorowany przez państwo. w rozumieniu art. 1 ust. 1 [...] w K. stoi na stanowisku, iż takimi egzaminami nie są egzaminy semestralne, które odbywają się w toku studiów. Za analogiczny zaś do przywołanych powyżej egzaminów, tj.: - będącym w kręgu zainteresowania prawem, - dotyczącym sfery publicznej, - z którego wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne, można ewentualnie, uznać egzamin dyplomowy (inżynierski, magisterski, licencjacki) lecz nie egzaminy semestralne, cząstkowe. Dopiero bowiem z egzaminem dyplomowym dochodzi do nabycia uprawnień i tytułów zawodowych przez Jednostkę (studenta), istotnych z punku widzenia społeczeństwa i systemu szkolnictwa wyższego. Wszystkie informacje, które organ posiada, a które stanowią informację publiczną, czyli są przejawem jawności sfery publicznej i mają być narzędziem dla kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez uczelnie usług publicznych, zostały określone w ustawie z dnia 20 Iipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 478), (dalej: PSWiN). Ustawa ta w ocenie Organu ma charakter lex specialis wobec UDIP w zakresie wytycznych co do tego, które zadania uczelni z zakresu szkolnictwa są, a które nie są informacją publiczną. Organ szczegółowo wskazał na te przepisy, podkreślając, iż nie istnieje żaden przepis, który regulowałby sposób postępowania uczelni z pytaniami egzaminacyjnymi. W szczególności brak jest regulacji co do: - zasad i sposobu przygotowania pytań egzaminacyjnych dla egzaminów semestralnych, - sposobu i formy ich udostępnienia studentom, jak również brak jest ustanowionego ustawowo obowiązku ich archiwizacji. Jedynie program studiów oraz syllabusy poszczególnych przedmiotów, są jawne dla studentów i określają następujące informacje: zasady weryfikacji wiedzy studentów (np. egzamin w formie ustnej lub pisemnej) oraz formę zajęć (np. wykład, ćwiczenia/laboratoria, praktyki) w tym obligatoryjność uczestnictwa oraz sposób ustalenia oceny i zaliczenie danego semestru (tak: § 7, § 10, § 15 Regulaminu studiów [...] mają niewątpliwie walor informacji publicznej, w rozumieniu ustawy UDIP (w ślad za odpowiednimi przepisami ustawy PSWiN). Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Złożona skarga na bezczynność nie jest zasadna. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r ) w art. 70 ust. 1 zdanie pierwsze stanowi wśród wolności i praw ekonomicznych , socjalnych i kulturalnych - że każdy ma prawo do nauki, a w art. 70 ust. 4 Konstytucja stwierdza, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Uczelnia wyższa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem jest autonomiczną jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną utworzoną w celu realizacji określonego zadania publicznego. Skoro Akademia [...] wykonuje zadania władzy publicznej i wydaje w związku z tym akty administracyjne (decyzje), to nie ulega wątpliwości, że jej działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) . Wynika to z art. 1 ust. 1, tej ustawy, który stanowi że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy oraz 6 ust. 1 pkt 3 i 4 , gdzie przykładowo wskazano jako informację publiczną tę dotyczącą zasad funkcjonowania podmiotów i danych publicznych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładające na organy władzy publicznej i inne podmioty obowiązek udostępnienia informacji publicznej sprawiają, że informacja ta jest jawna. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można odmówić w niektórych przypadkach udostępnienia informacji publicznej. Taka wykładnia jest zgodna z konstytucyjnym uregulowaniem dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej. Prawo to, stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji, nie ma charakteru absolutnego, gdyż może być ograniczone ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy przepis ten stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, które nie są organami władzy publicznej. W razie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, polegającej na nieudostępnieniu tej informacji i niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podmiotowi, który żądał udostępnienia informacji publicznej, służy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego na bezczynność. Wbrew twierdzeniom skargi, pytania ze wszystkich egzaminów pisemnych, jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 na wszystkich wydziałach Uczelni – [...] w K., na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu) - jest to wyłącznie wewnętrzna dokumentacja przebiegu procesu kształcenia na uczelni wyższej. Jak wskazuje orzecznictwo sądowo-administracyjne - cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15) . Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15 oraz wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r, I OSK 424/17 i z dnia 20 kwietnia 2021 r , III OSK 378/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna zostać wydana w przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy powołując się np. na ochronę danych osobowych, czy prawo do prywatności. Natomiast, gdy informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu, co do charakteru informacji, jest skarga na bezczynność organu. Akademia [...], co do zasady jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Obowiązek ten dotyczy jednak takich danych, które dają się zakwalifikować, jako dotyczące spraw publicznych. Pismo skierowane do strony skarżącej z Biura Rektora [...] w K. z dnia 13 kwietnia 2021 r prawidłowo stwierdza, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie pozostaje w bezczynności. Przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej były pytania ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 na wszystkich wydziałach Uczelni ([...] w K.), na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu). Należy podkreślić ( na co prawidłowo wskazuje organ), że egzaminy te nie mają charakteru państwowego egzaminu zawodowego odnoszącego się do nabycia prawa wykonywania zawodu zaufania publicznego, zatem nie znajduje w sprawie zastosowania argumentacja odnosząca się do udostępniania pytań związanych z przebiegiem takiego egzaminu. Egzaminy organizowane w toku rozbudowanego wielosemestralnego szkolenia prowadzonego przez uczelnię wyższą nie odnoszą się do spraw publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Choć przebiegu kształcenia studenta, jego efektów i jakości, a także szkolenie odbywa się z wykorzystaniem środków publicznych, więc informacje te dotyczą funkcjonowania podmiotu publicznego, jednak żądanie z jakim zwróciła się strona skarżąca do organu uczelni nie podlegają regulacji art. 1 u.d.i.p. Zauważyć należy, że zgodnie z argumentacją strony skarżącej - wszystkie sprawdziany przeprowadzane w toku nauki przez studentów, bądź uczniów różnego poziomu szkół finansowanych ze środków publicznych stanowiłyby również informacje o sprawach publicznych. Ta argumentacja jest nieprawidłowa, bowiem nie jest adekwatna do kryteriów rozumienia sprawy publicznej. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325)