II SAB/Kr 110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń Sędziowie: SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie znak WI-I-7840.11.43.2024.BS I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności, II. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej M. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 maja 2025 r. M. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w rozpoznaniu jej odwołania od decyzji Starosty Wielickiego z 30 września 2024 r., znak: AB.6740.5.7.2024.W o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego nr 1957.2023 z 1 grudnia 2023 r., znak: AB.6740.6. 110.2023. Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do wydania w terminie 14 dni aktu w przedmiocie jej odwołania od wskazanej powyżej decyzji organu I instancji; - stwierdzenie, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie Wojewodzie Małopolskiemu grzywny; - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zaznaczyła, że odwołanie wniosła prawie 7 miesięcy wcześniej. W tym czasie Wojewoda Małopolski nie wykonał żadnej merytorycznej czynności, a ograniczył się wyłącznie do przesyłania do niej kolejnych informacji o nowych terminach załatwienia sprawy, których nie dotrzymał. Tymczasem w świetle wyroków sądów administracyjnych dotyczących bezczynności organów, problemy organizacyjne po stronie organu nie usprawiedliwiają bezczynności. Ponadto skarżąca podkreśliła, że jej sprawa nie jest sprawą skomplikowaną, bowiem obecnie ogranicza się jedynie do oceny, czy przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Do skargi dołączyła ponaglenie z 12 lutego 2025 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że decyzją z 14 maja 2025 r. zakończył postępowanie odwoławcze tj. rozpatrzył odwołanie M. L.. Odwołanie to wpłynęło do organu II instancji w dniu 17 października 2024 r. Pismem z dnia 12 listopada 2024 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 136 k.p.a. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie przekazanych akt elektronicznych doręczenia decyzji inwestorowi. Odpowiedź na pismo wpłynęła w dniu 27 listopada 2024 r. Ponadto w dniu 25 listopada 2024 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Prokuratury Regionalnej w Krakowie dotyczące zgłoszenia na podstawie art. 183 § 1 k.p.a., udziału do postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Wielickiego. Podkreślono też, że Wojewoda informował strony o przedłużeniu terminu pismami z 12 listopada 2024 r., 13 stycznia 2025 r. i 12 marca 2025 r. Zdaniem Wojewody postępowanie nie było prowadzone również przewlekle, podejmowane czynności były konieczne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto należy wskazać, iż postępowanie będące przedmiotem skargi, w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim realizowane jest w oparciu o, będące przejawem bezstronności i równego traktowania, kryterium kolejności wpływu. Termin załatwienia sprawy ma także związek z dużą ilością wpływających spraw i brakami kadrowymi. Stosunek ilości spraw do etatów nie pozwala na dotrzymanie terminów określonych w k.p.a. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 53 § 2b skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jest to warunek formalny, który w niniejszej sprawie został spełniony: sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała do organu wyższego stopnia (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) ponaglenie w piśmie z dnia 12 lutego 2025 r. Tak więc uznać należało, że skarga była dopuszczalna. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Starosty Wielickiego z 30 września 2024 r., znak: AB.6740.5.7.2024.W o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego nr 1957.2023 z 1 grudnia 2023 r., znak: AB.6740.6. 110.2023. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt postępowania administracyjnego (w formie elektronicznej) wyłania się następująca chronologia wydarzeń: < 17 października 2024 r. - do Wojewody wpłynęło odwołanie M. L. od decyzji Starosty Wielickiego z 30 września 2024 r., Nr 1776.2024, znak:AB.6740.5.7.2024.W, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego < 12 listopada 2024 r. - Wojewoda Małopolski na podstawie art. 136 k.p.a. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie przekazanych akt elektronicznych o poświadczenia doręczenia decyzji inwestorowi. Tego samego dnia na podstawie art. 36 k.p.a., strony zostały zawiadomione o nowym terminie załatwienia sprawy do 13 stycznia 2025 r. < 25 listopada 2024 r. - do organu odwoławczego wpłynęło pismo Prokuratury Regionalnej w Krakowie dotyczące zgłoszenia na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. < 27 listopada 2024 r. - za pośrednictwem platformy e-PUAP organ I instancji uzupełnia materiał dowodowy < 13 stycznia 2025 r. - wydłużenie terminu do 13 marca 2025 r. < 14 lutego 2025 r. – M. L. wniosła ponaglenie < 5 marca 2025 r. – postanowienie GINB w sprawie ponaglenia stwierdzające, że Wojewoda Małopolski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania < 12 marca 2025 r. - strony zostały zawiadomione o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 13 maja 2025 r. W dniu 8 maja 2025 r. wpłynęła do organu niniejsza skarga, zaś w dniu 14 maja 2025 r. Wojewoda Małopolski rozpoznał odwołanie i wydał decyzję w tej sprawie. Skoro sprawa została zakończona po wpływie skargi na bezczynność Wojewody Małopolskiego, lecz przed wydaniem wyroku - w pkt I wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania aktu lub dokonania czynności jako bezprzedmiotowe, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze trwało niemal siedem miesięcy (od 17 października 2024 r. do 14 maja 2025 r.), gdy tymczasem powinno zostać zakończone w ciągu miesiąca. Pierwsza czynność w sprawie podjęta została przez organ po upływie czterech tygodni - w dniu 12 listopada 2024 r. i było to wezwanie organu I instancji o uzupełnienie akt sprawy. Organ I instancji udzielił odpowiedzi w dniu 27 listopada 2024 r. Następnie działania organu odwoławczego ograniczały się do wydłużania terminu załatwienia sprawy - kolejno do 13 marca i 13 maja 2025 r. Żadnych więcej czynności procesowych Wojewoda Małopolski nie podejmował. Trudno więc stwierdzić, że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego usprawiedliwiała tak długie prowadzenie postępowania odwoławczego, skoro organ dysponował kompletnymi aktami sprawy już 27 listopada 2024 r., a decyzję wydano dopiero 14 maja 2025 r. – a więc pięć i pół miesiąca później. Biorąc pod uwagę, że w tym czasie w sprawie nie zdziałano niczego, poza kolejnym przedłużaniem terminów załatwienia sprawy - należało uznać, że bezczynność organu przybrała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie zmieniają tej oceny wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące tego, że ilość zatrudnionych w urzędzie osób w stosunku do wpływających spraw jest niewspółmierna do terminów wyznaczonych przez kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy obowiązującego prawa nie pozwalają bowiem na ocenę bezczynności i przewlekłości postępowania w kontekście obiektywnych możliwości organizacyjnych organów. Okoliczności te i wyjaśnienia organu co do sposobu przyjętego postępowania (rozpoznawanie spraw według kolejności wpływu z wyjątkami wynikającymi z treści wyroków sądów administracyjnych) w związku z nadmiarową ilością spraw w stosunku do ilości zatrudnionych, wskazują jedynie na to, że znajdując się w - obiektywnie – trudnej sytuacji, organ przyjął w miarę możliwości jak najbardziej transparentne zasady rozpatrywania spraw. Nie może mieć to jednak wpływu na ocenę stopnia naruszenia prawa przez organ poprzez dopuszczenie się bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. W pkt III wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny nie zachodzą, albowiem nie sposób przyjąć, że wydłużone prowadzenie postępowania przez Wojewodę było pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, nacechowane złą wolą organu lub lekceważącym podejściem do obowiązków procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Nadto po wpływie skargi sprawa w ciągu tygodnia została zakończona wydaniem decyzji z dnia 14 maja 2025 r. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd zasądził kwotę 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.