II SAB/Kr 112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku Z. K. z dnia 17 czerwca 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność [.....] S.A. w K. Skarżąca zarzuciła bezczynność polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia 17 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. Dokonując uzasadnienia wniesionej skargi, skarżąca wskazała na obowiązek stosowania przez skarżoną spółkę, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust.1 pkt 5 tej ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Skarżąca podniosła, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe i miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego. Sformułowanie to oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Skarżąca podkreśliła, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji. W dalszej kolejności skarżąca odniosła się do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (skarżąca wskazała tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05) bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Na końcu skarżąca podkreśliła, że w wezwaniu z dnia 17 czerwca 2013 r. wystąpiła m.in. o udostępnienie, w przypadku ich posiadania, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych. W odpowiedzi otrzymała pismo z dnia 16 lipca 2013 r. znak: [.....] , w którym [.....] S.A. poinformował ją, że w związku z dużą ilością roszczeń, jej wniosek zostanie rozpoznany w terminie do 16 sierpnia 2013 r. Wobec przedłużającej się bezczynności organu skarżąca pismem z dnia 24 września 2013 r. zwróciła się z ponownym wnioskiem o udostępnienie dokumentacji. Skarżąca podniosła, że w dniu 25 października 2013 r. otrzymała pismo, którego załącznikiem była decyzja z dnia 10 października 1966 r., natomiast w pozostałym zakresie wniosek nie został rozpoznany. Na końcu skarżąca wskazała, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ani też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [.....] S.A. w K. stwierdził, że skarżąca otrzymała odpowiedź na wezwanie o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 25 października 2013 r. [.....] S.A. przesłał bowiem kopię decyzji o pozwoleniu na budowę urządzeń energetycznych z dnia 10 października 1966 r. W związku z powyższym brak jest podstaw do twierdzenia, że nie doszło do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto Spółka przedłożyła decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia 10 stycznia 1962 r. nr 6 oraz zezwolenia Prezydium Rady Narodowej w Z. z dnia 17 lutego 1962 r. Dokumenty te zostały odnalezione w archiwum Rejony Dystrybucja Z. , a na dzień 25 października 2013 r. nie wchodziły w skład tzw. paszportu linii 15 kV posadowionej na działce nr [.....] w C. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nie udostępnienia przez [.....] S.A. dokumentów technicznych, Spółka podniosła, że pozostała dokumentacja techniczno-prawna dotycząca przedmiotowych urządzeń energetycznych nie stanowi informacji publicznej. Do odpowiedzi na skargę Spółka dołączyła kserokopię decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 6 z dnia 10 stycznia 1962 r., kserokopię planu sytuacyjnego trasy linii 30 kV 3x35 AFL w C. datowanego na 18 października 1961 r. oraz kserokopię planu sytuacyjnego słupa krańcowego oraz stacji transformatorowej 30/04 kV w C. , a także kopię zezwolenia z dnia 17 lutego 1952 r. na budowę linii napowietrznej 30 kV ciągnącej się przez grunty prywatne na ternie gromady C. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545; wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżąca wnioskiem z dnia 17 czerwca 2013 r. zatytułowanym "Wezwanie do zawarcia umowy, Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" zwrócił się do [.....] S.A. w K. o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce skarżącej nr [.....] obręb [.....] , gmina [.....] , powiat zawierciański objętej księgą wieczystą nr [.....] , w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi udzielonej skarżącej w piśmie datowanym na 16 lipca 2013 r. Spółka poinformowała, że z uwagi na dużą ilość roszczeń, wniosek skarżącej zostanie rozpatrzony w terminie do 16 sierpnia 2013 r. Pismem datowanym na 24 września 2013 r. skarżąca ponownie wezwała Spółkę do udostępnienia informacji poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę legalizacji i budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej znajdującej się na jej działce, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. Jednocześnie skarżąca zobowiązała się pokryć koszty wykonania i przesłania przedmiotowych kserokopii. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka w piśmie z dnia 25 października 2013 r. wskazała, że z dokumentów posiadanych przez Spółkę wynika, iż przez działkę nr [.....] położoną w miejscowości C. przebiega napowietrzna linia 15 kV. Jeden odcinek został wybudowany w 1962 r. na podstawie zezwolenia z dnia 17 lutego 1962 r., natomiast drugi na podstawie decyzji z dnia 10 października 1966 r. jako linia [.....] . Na końcu Spółka wskazała, ze do przedmiotowego pisma załącza decyzję, którą dysponuje. Przystępując do rozpoznania przedmiotowej sprawy wskazać należy, że kwestia, czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, jak również, czy skarżona spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych - była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i została przesądzona w wyroku tego Sądu dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 115/13. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku pozostaje nadal aktualne i w całości zyskuje aprobatę składu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Nadto znajduje także potwierdzenie w licznym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 642/13). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/2010). Z uwagi na powyższe uznać należy, iż przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Tym samym uznać należy, że [.....] S.A. w K. jako podmiot wykonujący zadania publiczne - podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że [.....] S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Powyższe oznacza albo udzielenie informacji publicznej i udostępnienie kserokopii dokumentacji dotyczącej urządzeń usytuowanych na działce skarżącej albo wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu Spółki – udzielenie wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy Spółka przy piśmie z dnia 25 października 2013 r. przesłała skarżącemu kserokopię decyzji pozwolenia na budowę urządzeń energetycznych z dnia 10 października 1966 r., a nadto przy odpowiedzi na skargę przedłożyła kserokopię decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 6 z dnia 10 stycznia 1962 r., kserokopię planu sytuacyjnego trasy linii 30 kV 3x35 AFL w C. datowanego na dzień 18 października 1961 r. oraz kserokopię planu sytuacyjnego słupa krańcowego oraz stacji transformatorowej 30/04 kV w C. , a także kopię zezwolenia Prezydium Rady Narodowej w Z. z dnia 17 lutego 1962 r. na budowę linii napowietrznej 30 kV ciągnącej się przez grunty prywatne na ternie gromady C. Równocześnie w odpowiedzi na skargę Spółka wyraziła pogląd, że pozostała dokumentacja techniczno-prawna dotycząca przedmiotowych urządzeń energetycznych nie stanowi informacji publicznej. Odnosząc się do powyższego twierdzenia Spółki stwierdzić należy, że nie wynika z niego, co [.....] S.A. w K. rozumie przez dokumentację techniczno-prawną, a tym samym twierdzenie to nie poddaje się weryfikacji Sądu. Prawidłowa odpowiedź Spółki powinna być sformułowana w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Spółka powinna wskazać (wymienić) jakie dokumenty posiada i czego one dotyczą, wyjaśniając jednocześnie dlaczego dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w sytuacji, w której organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku, co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, sygn. I OSK 903/12). W przedmiotowej sprawie kontrola sądowa jest niemożliwa z uwagi na brak jakiegokolwiek określenia przez Spółkę, jaka dokumentacja techniczno-prawna nie stanowi (zdaniem Spółki) informacji publicznej i dlaczego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że udostępnienie skarżącej przez Spółkę kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy z jednoczesnym stwierdzeniem, że pozostała dokumentacja techniczno-prawna nie stanowi informacji publicznej nie może zostać uznane za prawidłowe zrealizowanie wniosku skarżącej. Mając więc na uwadze poczynione ustalenia, Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., w pkt I wyroku zobowiązał [.....] S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku Z.K. z dnia 17 czerwca 2013 r. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, że Spółka udzieliła skarżącej odpowiedzi (chociaż niekompletnej) na skierowany wniosek, udostępniając jej określoną dokumentację. Z tego też względu Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od [.....] S.A. w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 zł, na którą złożyły się koszty postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w tym: koszty zastępstwa procesowego, kwota uiszczonego wpisu oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (pkt III wyroku).