II SAB/Kr 115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego .w K. do wydania aktu administracyjnego; II. stwierdza, że M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywny; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. (nadanym listem poleconym na adres organu w dniu 18 czerwca 2018 r.) J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 września 2017 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie "dobudowy do budynku mieszkalnego położonego na działce ewid. Nr [...] obr. [...] w miejscowości [...] – bez wymaganego pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu skargi skarżący opisał motywy i okoliczności wniesienia zażalenia, a nadto wskazał, że pismem z dnia 16 października 2017 r. został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przesłaniu zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Mając na uwadze, że do dnia 27 stycznia 2018 r. organ drugiej instancji nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, uznając, że "wprawdzie [...] [...]WINB zwlekał z podjęciem czynności w sprawie przez około 4 miesiące, to jednak pismem z dnia 16 lutego 2018 r. wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych zażalenia". Skarżący zaznaczył, że nie zgadza się z tą argumentacją i wskazał na art. 35 § 3 oraz art. 126 k.p.a.; podkreślił, że do chwili obecnej organ drugiej instancji nie wydał rozstrzygnięcia, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w powołanym przepisie. Nadto organ ten nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co winien uczynić zgodnie z art. 36 k.p.a. Skarżący wniósł o: zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania postanowienia stosownie do art. 126 k.p.a. jako organu drugiej instancji; wymierzenie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2018 r. zostało wydane postanowienie nr [...], znak: [...], uchylające w całości postanowienie PINB w [...] z dnia 27 września 2017 r., znak [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obr. [...] w [...] – bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zażalenie J. M. wpłynęło do WINB w dniu 18 października 2017 r. W dniu 16 lutego 2018 r. organ wezwał skarżącego o uzupełnienie braków zażalenia. Skarżący dosłał brakujące pełnomocnictwo w dniu 27 lutego 2018 r. W dniu 27 marca 2018 r. organ otrzymał postanowienie GINB odmawiające wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego terminu załatwienia sprawy. Organ, wydając w dniu [...] lipca 2018 r. postanowienie, zakończył prowadzone postępowanie administracyjne, zatem nie pozostaje w chwili obecnej bezczynny. Dalej organ wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrywaniu spraw wynika z bardzo dużej ilości postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – na koniec roku 2017 w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego prowadzonych było 2252 sprawy administracyjne, zakończono 837 postępowań wydając ogółem 1175 rozstrzygnięć. Na jednego pracownika przypada ponad 120 spraw. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia, zaś w niniejszej sprawie taki stan nie występuje. Sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna, bowiem istnieje bardzo duża rotacja pracowników i nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Wydział Orzecznictwa Administracyjnego winien liczyć 21 osób łącznie z kadrą kierowniczą. Tymczasem od początku 2018 r – w wydziale pracuje tylko 12 osób – z czego większość zatrudniona w ciągu 2017 i 2018 roku. Postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilku miesięcy pracy w tym wydziale. Nabory prowadzone przez WINB nie zostają rozstrzygnięte z uwagi na nieadekwatne do zakresu obowiązków, odpowiedzialności i wymaganych uprawnień, warunki płacowe. Organ wniósł o umorzenie postępowania oraz uwzględnienie przytoczonych okoliczności przy ocenie charakteru naruszenia prawa, a także o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Z akt sprawy wynika, że: zażalenie J. M. na postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 września 2017 r. wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 18 października 2017 r.; w dniu 16 lutego 2018 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego o uzupełnienie braków zażalenia przez nadesłanie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa; w dniu 27 lutego 2018 r. brakujący dokument wpłynął do organu; postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., wydanym na skutek zażalenia J. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy; w dniu [...] lipca 2018 r. organ wydał postanowienie nr [...], znak: [...], uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia 27 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu w dniu 5 lipca 2018 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ wydał rozstrzygnięcie. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Do postępowania zażaleniowego ma odpowiednie zastosowanie termin miesięczny określony art. 35 § 3 in fine k.p.a. (art. 144 k.p.a.). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez organ drugiej instancji zażalenia (18 października 2017 r.). Termin ten upłynął zatem z dniem 20 listopada 2017 r. W dniu 16 lutego 2018 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego o uzupełnienie braków zażalenia przez nadesłanie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa – w dniu 27 lutego 2018 r. brakujący dokument wpłynął do organu. Gdyby nawet termin załatwienia sprawy liczyć od tego dnia, również został on znacznie przekroczony. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności – nie załatwił sprawy w terminie ustawowym (termin ten został znacznie przekroczony) i nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym wydanie postanowienia przed rozpoznaniem skargi, a także wyjaśnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawarte w odpowiedzi na skargę – Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pkt III sentencji wyroku Sąd orzekł oddaleniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Kwotę 100 zł stanowi uiszczony wpis od skargi.