II SAB/Kr 118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi L. G. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 czerwca 2018 r. 1. stwierdza, że bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Miejskiego Zarządu Dróg w [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L.G. w dniu 6 lipca 2018 r. (data nadania przesyłki poleconej) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił stronie przeciwnej naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej u.d.i.p.). Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 maja 2018 roku, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 18 czerwca 2018 roku skarżący złożył do organu wniosek z dnia 14 maja 2018 r. o udostępnienie informacji co do ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, sprawowania nadzoru nad tymi miejscami przez Miejski Zarząd Dróg w [...], umiejscowienia tych stanowisk postojowych, odpowiedniego dostosowania i oznakowania tych miejsc. Skarżący nie został powiadomiony w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani o powodach opóźnienia, ani o terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wnioskiem pisemnym w myśl u.d.i.p. uznać należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08). Jak wskazuje orzecznictwo, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r. I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015 r. I OSK 1940/15, CBOSA). Jednocześnie zaznacza się, że skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OSK 2186/14). Konkludując powyższe, nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 listopada 2015 r. I OSK 2897/15). Wypada ponadto zaznaczyć, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. I OSK 1924/16). W odpowiedzi na skargę Miejski Zarząd Dróg w [...] wniósł o odrzucenie skargi oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że funkcjonuje jako jednostka budżetowa Miasta [...] zajmująca się zarządzaniem drogami publicznymi położonymi na terenie miasta [...], tj. jako zarząd w rozumieniu art. 21 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W dniu 18 czerwca 2018 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: [...], wpłynął wniosek L.G. o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia aktualnego wykazu ilości miejsc dla niepełnosprawnych, planów dotyczących zwiększenia ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych oraz budynków pozostających w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg wyposażonych w windy przystosowane dla osób niepełnosprawnych. Po otrzymaniu skargi na bezczynność z dnia 6 lipca 2018 r., która została doręczona w dniu 9 lipca 2018 r., Miejski Zarząd Dróg wysłał pismem z dnia 9 lipca 2018 r. listem poleconym na żądany adres korespondencyjny: ul. [...] [...], odpowiedź na wniosek zawierający wszystkie żądane informacje. Odpowiedź wysłana została również listem elektronicznym. Skarżący L.G. przed złożeniem skargi na bezczynność nie wniósł ponaglenia, przez co jego skarga jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona. Poza tym Miejski Zarząd Dróg odpowiedział wyczerpująco na wniosek skarżącego, pismem z dnia 9 lipca 2018r, w związku z czym uznać należy tą sprawę za załatwioną - zgodnie z żądaniem wniosku. W przypadku gdyby Sąd uznał skargę za dopuszczalną mimo braku ponaglenia wymaganego przepisem art. 53 § 2 b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniesiono, iż okoliczności niniejszej sprawy wskazują na nadużycie prawa do informacji publicznej, co powinno mieć wpływ przynajmniej na rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Skarżący w postępowaniu sądowo administracyjnym reprezentowany jest przez dwóch profesjonalnych pełnomocników. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej podał adres: [...], [...]. Adwokaci w przedłożonym pełnomocnictwie podali ten sam adres do doręczeń (adres korespondencyjny), który podany został we wniosku samego skarżącego, co może świadczyć o tym, że skarżący już w momencie składania samego wniosku miał intencję złożenia skargi na bezczynność. W nagłówku maila z dnia 18 czerwca 2018r. widnieje logo z nazwą [...] a jest to nazwa kancelarii odszkodowawczej (patrz [...]), co z kolei może wskazywać, iż skarżący jest pracownikiem (prawnikiem) lub w jakiś sposób powiązany z firmą prowadzącą sprawy odszkodowawcze. Również sposób wysłania wiadomości za pośrednictwem poczty elektronicznej budzi poważne wątpliwości co do intencji skarżącego. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłany został do organu w formie załącznika, a sam email z dnia 18 czerwca 2018 r. nie zawierał treści wniosku, a jedynie informację "w załączeniu" oraz tytuł "Fwd: wniosek o dostęp do informacji publicznej", co wskazuje na to, iż wniosek wysyłany był wielokrotnie do różnych instytucji i organów publicznych. Powyższe czyni wysoce prawdopodobnym, że email stanowiący przedmiot postępowania z założenia miał być maiłem, który trafia do skrzynek SPAM-owych urzędów, tym samym dając skarżącemu możliwość zaskarżenia bezczynności poszczególnych organów, a w konsekwencji żądania zasądzenia od nich kosztów postępowania sądowego. Na taki zamiar może wskazywać również treść listu elektronicznego pełnomocnika skarżącego adw. D. Z. z dnia 11 lipca 2018 r., w którym deklaruje chęć cofnięcia skargi w zamian za połowę kosztów zastępstwa procesowego. Zamiennym jest również fakt, iż skarżący nie złożył ponaglenia, co również może wpływać na ocenę jego intencji. Do Miejskiego Zarządu Dróg na adres email: [...] wpływa wiele wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a także korespondencja innego rodzaju. Duża ilość otrzymanej korespondencji w czerwcu br. sprawiła, iż wniosek skarżącego wysłany za pośrednictwem tej poczty w dniu 18 czerwca 2018 r., został pominięty, co tłumaczy udzielenie odpowiedzi na ten wniosek po upływie 14 dni od dnia jego wysłania. Przekroczenie terminu nie było znaczne, albowiem odpowiedź została wysłana 21 dnia od dnia otrzymania przedmiotowego wniosku i nie wynikało to ze złej woli organu, czy lekceważenia skarżącego. Gdyby skarżący zdecydował się złożyć ponaglenie, odpowiedź zostałaby udzielona natychmiastowo. Opisane postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony Sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust.1 Konstytucji) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go zrealizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ - jego siły, środki, w tym osobowe - co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Dalej wskazać należy, że dla badania zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17, CBOSA). Termin, w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu, określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji i niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 605/05, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na następującą sekwencję czasową czynności, które miały miejsce w niniejszej sprawie, a są istotne dla oceny pozostawania przez organ w bezczynności. W dniu 18 czerwca 2018 r. do organu wpłynął pocztą elektroniczną wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej (datowany na 14 maja 2018 r.). W dniu 6 lipca 2018 r. nadana została w urzędzie pocztowym skarga. Odpowiedź organu datowana na 9 lipca 2018 r., została udzielona skarżącemu w dniu 10 lipca 2018 r. (nadana w urzędzie pocztowym). Termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek mijał w dniu 2 lipca 2018 r. W dacie wyrokowania odpowiedź na wniosek skarżącego została już udzielona. Są to okoliczności w sprawie niesporne. W związku z powyższym organ obiektywnie pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, choć ostatecznie uchybienie terminowi na udzielenie odpowiedzi nie było znaczne. Jak już wyżej wskazano, wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek już po wniesieniu skargi, Sąd umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Sąd nie dostrzega w postępowaniu organu rażącego naruszenia prawa, gdyż niezwłocznie po otrzymaniu skargi odpowiedź została udzielona. Niemniej jednak podzielić należy poglądy orzecznictwa sądowoadmninistracyjnego przedstawione w skardze, dotyczące sposobu obsługi technicznej poczty elektronicznej w organach administracji publicznej. Podnoszone przez organ kwestie związane z wniesieniem skargi tylko w celu uzyskania kosztów zastępstwa procesowego przez Skarżącego nie mogą być w niniejszej sprawie uwzględnione, albowiem – przynajmniej na dzień wydania wyroku- opierają się wyłącznie na przypuszczeniach. Z dostępnej Sądowi Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach nie wynika, aby skarżący L.G. wnosił liczne, identyczne skargi na bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, związane z kierowaniem identycznych wniosków do różnych podmiotów obowiązanych do ich udzielenia. W przywołanej CBOIS znajduje się tylko jeden wyrok o sygn. IISAB/Kr 91/18, w sprawie ze skargi L.G. na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, ale taka sytuacja mogłaby mieć miejsce np. w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że kolejne, liczne, podobne lub niemal identyczne skargi nie wymagały zatrudniania fachowego pełnomocnika, a od samego pełnomocnika nie wymagały szczególnego nakładu pracy. O kosztach orzeczono zatem na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).