II SAB/Kr 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie wykonania uchwały w sprawie zamiany nieruchomości 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A. F. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Sygn. akt II SAB/Kr [...] Uzasadnienie 1. Pismem z dnia 28.12.2017 r. A. F. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "Firma A. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie przez Burmistrza Gminy W. czynności nakazanej prawem, tj. uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] r. z dnia 14.11.2014 r. w sprawie zamiany nieruchomości położonych w W.. Zarzuciła naruszenie art. 101 i art. 101a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 30 ust. 1 tej ustawy. W oparciu o powyższe przepisy skarżąca domagała się nakazania Wojewodzie [...] wykonania wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w W. na rzecz skarżącej, a przy tym na koszt oraz ryzyko Gminy W.. Żądała także zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podała, iż w dniu 15.03.2010 r. zwróciła się do Gminy W. z propozycją zamiany nieruchomości. Chodziło o zamianę stanowiących własność A. F. działek zajętych przez Gminę pod budowę obwodnicy śródmiejskiej (działek o nr [...] oraz nr [...]) – na działki Gminy położone w bezpośrednim sąsiedztwie tych nieruchomości (o numerach [...], [...], [...], [...]). Zamiana ta stanowić miała "odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie". Kierowanym do A. F. pismem z dnia 3.12.2013 r., Gmina W. wskazała, że na działce nr [...] znajduje się zamieszkany budynek, co powoduje, że ewentualna zamiana nieruchomości (w trybie art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) uwarunkowana jest zapewnieniem przez A. F. trzech zastępczych lokali dla mieszkańców tej nieruchomości. W związku z powyższym, A. F. nabyła lokal przy ul. [...] w W. oraz lokal przy ul. [...] w W.. W dniu 14.11.2014 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] r. w sprawie zamiany nieruchomości, tj.: działki nr [...] zabudowanym budynkiem mieszkalnym nr [...], przy ul. [...] w W. oraz działki nr [...] – na nieruchomości stanowiące własność skarżącej, tj. działki nr [...], a także nieruchomości lokalowej przy ul. [...], i przy ul. [...] w W.. W dniu 16.12.2014 r. skarżąca zwróciła się do Gminy W. z żądaniem wskazania terminu i miejsca zawarcia aktu notarialnego w celu wykonania przedmiotowej uchwały. Pismem z dnia 16.01.2015 r. Gmina W. poinformowała skarżącą, że Rada Gminy w W. w uchwale budżetowej na 2015 r. nie przyjęła do realizacji uchwały w sprawie zamiany nieruchomości, w związku z czym nie jest zasadne ustalenie terminu zawarcia umowy. Akcentowała skarżąca, że wszystkie jej działania podejmowane były w dobrej wierze, przy jednoczesnym znacznym zaangażowaniu finansowym. W dniu 14.11.2017 r. A. F. wezwała Burmistrza Gminy W. do wykonania przedmiotowej uchwały. Do dnia wniesienia skargi, wykonanie uchwały nie nastąpiło. Skarżąca wskazała, że brak realizacji uchwały spowodował szkodę w jej majątku, w łącznej wysokości [...] zł Na poparcie zasadności skargi wskazała skarżąca orzeczenia sądów administracyjnych akcentujące kompetencję wójta gminy do wykonywania uchwał podjętych przez radę gminy. Przedstawiła też poglądy piśmiennictwa wyrażane na gruncie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. 2. Burmistrz W., domagał się oddalenia skargi. Podał, że wskazaną wyżej uchwałą Rada Miejska w W. wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości, jako czynność przekraczającą zwykły zarząd majątkiem gminnym. Podkreślając kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta) do gospodarowania mieniem komunalnym podał, że zamiana nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Sporna uchwała nie określiła obowiązku Burmistrza W. do dokonania zamiany nieruchomości, lecz tylko zawierała zgodę organu stanowiącego gminy do jej dokonania. Zmiana przez burmistrza koncepcji gospodarowania mieniem komunalnym oznacza rezygnację z określonego uprawnienia zawartego w uchwale rady miejskiej. Nie oznacza natomiast niewykonania obowiązku ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na niewykonanie nakazanej prawem czynności tj. niewykonanie przez Burmistrza Miasta uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] r. z dnia 14.11.2014 r. w sprawie zamiany nieruchomości stanowiących własność Gminy z nieruchomościami będącymi własnością skarżącej. Podstawą prawną żądania skargi tj. nakazania organowi nadzoru (Wojewodzie [...]) wykonania przedmiotowej uchwały na koszt i ryzyko Gminy W. - jest art. 101a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r., poz. 1875; dalej u.s.g.). Przepis ten, w ustępie 1 stanowi, że art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Wg ust. 2 tego przepisu, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Wobec przedmiotu ocenianej skargi i zawartego w niej żądania oraz przedstawionych wyżej regulacji prawnych, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej skargi. Powstaje bowiem pytanie o to, czy złożona skarga dotyczy aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem kognicji sądów administracyjnych, a określonym w art. 3 par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Wskazany przepis w pkt 6 stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W zakresie zaskarżania stanu bezczynności i przewlekłości postępowania, art. 3 par. 2 pkt 9 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. na decyzje administracyjne, określone postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym oraz egzekucyjnym oraz inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy w związku z powyższym podkreślić, że wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na mocy przepisów p.p.s.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31.05.2017 r.; sygn. akt II SAB/Wr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2004 r. (sygn. akt OSK [...]) zwrócił uwagę, że ilekroć załatwienie określonej sprawy przez organ administracji publicznej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze umowy cywilnoprawnej, wówczas skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że o ile uchwała podjęta przez Radę Miasta W. w sprawie zamiany nieruchomości może być kwalifikowana jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a.), o tyle zarzucana skargą bezczynność w realizacji tej uchwały wykracza już poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Uznać bowiem należy, iż wykonanie uchwały dotyczącej zamiany nieruchomości, sprowadzać się będzie do zawarcia cywilnoprawnej umowy zamiany, której przedmiotem będą nieruchomości wskazane w uchwale. Zawarcie umowy jest czynnością cywilnoprawną polegającą na złożeniu zgodnych oświadczeń woli jej stron. Zarzucana w skardze bezczynność polegająca na niewykonaniu uchwały Rady Miejskiej o zamianie nieruchomości usunięta może zostać zatem jedynie poprzez zawarcie odpowiedniej umowy cywilnoprawnej. Kognicja zaś sądów administracyjnych określona w art. 3 par. 2 p.p.s.a. nie dopuszcza możliwości orzekania w sprawie takiej bezczynności (realizacji obowiązków o charakterze cywilnoprawnym). Jest to bowiem materia mogąca być przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny. Zwrócić zarazem należy uwagę, że cytowany na wstępie przepis art. 101a u.s.g., ze względu na zawarte w nim odesłanie do art. 101 u.s.g. odnosić się będzie do bezczynności organu gminy w zakresie dotyczącym administracji publicznej. Tymczasem, jak wyżej wskazano, zarzucany skargą przedmiot bezczynności odnosi się do cywilnoprawnej sfery działalności gminy, skoro dotyczyć ma wywołania wyłącznie skutku w postaci przeniesienia własności nieruchomości wskazanych w uchwale Rady Miejskiej w W. nr [...] Skoro więc skarga odnosi się do etapu samego zawarcia czynności cywilnoprawnej i sporu z tym związanego, to uznać należało, że jej przedmiot wykracza poza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W związku z powyższym, skarga podlegała odrzuceniu, na postawie art. 58 par. 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 postanowienia. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu (pkt 2 postanowienia) orzeczono na postawie art. 232 par. 1 pkt 1 p.p.s.a.