II SAB/Kr 12/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Firma A na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Firma A z dnia 18 sierpnia 2021 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku Firma A z dnia 18 sierpnia 2021 r., w terminie miesiąca, III. zasądza od Starosty na rzecz Firma A kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. T. D. S.A. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku datowanego na18 sierpnia 2021 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn: "Budowa elektroenergetycznej sieci kablowej SN-15 kV wraz z kanalizacją kablową optotelekomunikacyjną, czterema stanowiskami słupowymi SN, dwoma złączami kablowymi ZK-SN i kontenerową stacją transformatorową SN/nN, budową elektroenergetycznej sieci napowietrznej i kablowej nn-0,4 kV oraz rozbiórki elektroenergetycznej sieci napowietrznej SN-30 kV i nn-0,4 kV wraz ze słupową stacją transformatorową SN/nn na działkach położonych w obrębie ewid. K., N. W., gm. K.". Organowi zarzucono naruszenie: 1/ art 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez zobowiązanie inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej zgodnie z wymogami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomimo tego, że obowiązek jej dołączenia nie wynikał z przepisów odrębnych ustaw, bowiem w rozpoznawanej sprawie nie dojdzie do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntu (tj. wyłączenia gruntu z produkcji leśnej), a zatem przedłożenie ww. decyzji nie było konieczne, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na nieprzedłożenie ww. decyzji przez inwestora, 2/ art 64 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że inwestor nie wykonał zobowiązania do usunięcia braków formalnych wniosku, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdy tymczasem pełnomocnik inwestora przedłożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty i w sposób należyty uzupełnił wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 18 sierpnia 2021 r., wobec czego organ zobowiązany był do dalszego prowadzenia sprawy i zakończenia jej poprzez wydanie decyzji, a nie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, 3/ art 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak dokonania przez organ wnikliwych ustaleń faktycznych, zgodnych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz brak dokonania przez organ wyczerpującej oceny, czy projektowana inwestycja polegająca na wybudowaniu linii kablowej wymaga wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, gdy tymczasem organ z urzędu powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego w tej sprawie organ zaniechał. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. wykonawca działający jako pełnomocnik inwestora, spółki T. D. S.A. wystąpił do Starosty, Wydziału Budownictwa o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji. Pismem z dnia 17 września 2021 r. strona skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku poprzez dokonanie opłaty oraz przedłożenie dodatkowych dokumentów, w tym m.in. ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Pismem z dnia 27 września 2021 r. wykonawca usunął braki wskazane przez Starostę, za wyjątkiem przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. W piśmie tym pełnomocnik strony skarżącej szeroko omówił, z jakiego powodu zbędne jest przedłożenie ww. decyzji na potrzeby rozpoznawanej sprawy. Wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę został pozostawiony bez rozpoznania. Z uwagi na powyższe, pełnomocnik strony skarżącej wniósł ponaglenie do Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r. Wojewoda stwierdził co prawda, że Starosta pozostawał bezczynny w okresie pomiędzy 2 a 17 września 2021 r., jednakże wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było co do zasady prawidłowe (z uwagi na nieprzedłożenie ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej). Strona skarżąca podniosła, że sieć energetyczna objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, na terenach, które oznaczone są symbolem "Ls" ma zostać przeprowadzona jako sieć kablowa, tj. zostanie umieszczona pod powierzchnią gruntu. Ma ona zostać posadowiona w trasie istniejącej wycinki leśnej i zostanie wykonana przewiertem sterowanym, co nie doprowadzi do jakiegokolwiek uszkodzenia istniejącego na tym terenie drzewostanu. Co ważne, nad posadowioną w ten sposób linią energetyczną możliwe będzie prowadzenie w pełnym zakresie gospodarki leśnej. Zlokalizowanie linii kablowej nie wpłynie więc w żaden negatywny sposób na możliwość wykorzystania gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art 2 ust 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat". Jeśli na danym obszarze nie zostanie rozpoczęte użytkowanie gruntów na cele inne niż rolnicze lub leśne, nie sposób mówić o wyłączeniu gruntów z produkcji. Jest zatem rzeczą logiczną i zupełnie oczywistą, że skoro nie dochodzi do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej w rozumieniu ustawy, nie ma potrzeby uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z takiej produkcji. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać, aby konieczne było przedłożenie ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej, skoro - zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - do takiego wyłączenia w rzeczywistości nie dojdzie, a zatem wymóg Starosty należy potraktować jako niemający uzasadnienia w przepisach odrębnych ustaw, a wezwanie do przedłożenia ww. decyzji - bezpodstawne. Skoro tak, to wniosek z dnia 18 sierpnia 2021 r. należy uznać za kompletny, a organ powinien rozpoznać sprawę i zakończyć ją wydaniem decyzji. Błędem organu jest zatem pozostawienie sprawy bez rozpoznania, co skutkuje tym, że organ pozostaje w stanie bezczynności. Prawdą jest, że zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji wydaje właściwy organ, zgodnie z regulacją ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie zwalnia to jednak organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę od ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, w tym również tych wpływających na przyjęcie, czy konieczne jest przedłożenie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji. W tym zakresie organ powinien poczynić własne ustalenia. Starosta ustalił co prawda, że projektowana sieć energetyczna ma zostać zlokalizowana na terenach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu symbolem "Ls", jednakże nie ustalił (a co ma podstawowe znaczenie), czy dojdzie do rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, a więc - czy dojdzie do faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Bezpodstawnie organ pominął stanowisko wyrażone w zarządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia 6 września 2011 r. w sprawie podziemnych inwestycji liniowych realizowanych na gruntach leśnych. Oczywiście ww. zarządzenie nie ma statusu aktu prawnego, jednakże jest to stanowisko organu specjalnego, w którego gestii pozostają zadania i kompetencje dotyczące gospodarki leśnej. Biorąc pod uwagę powyższe strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty do niezwłocznego, nie później niż w terminie 1 miesiąca, rozpoznania wniosku z dnia 18 sierpnia 2021 r. o wydanie pozwolenia na budowę; stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu sprawy; stwierdzenie, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Starosty na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że podtrzymuje swoje stanowisko, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest upoważniony do badania słuszności wyłączenia danego gruntu z produkcji leśnej. Uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego odbywa się w trybie postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie to należy do właściwego organu, który bada czy dana zmiana przeznaczenia terenu jest zasadna i to on ocenia sytuację faktyczną. Zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej wydaje Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przedmiotowej sprawie zarzut bezczynności organu okazał się skuteczny i skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. T. D. S.A. skierowała do Starosty wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę ektroenergetycznej sieci kablowej SN-15 kV wraz z kanalizacją kablową optotelekomunikacyjną, czterema stanowiskami słupowymi SN, dwoma złączami kablowymi ZK-SN i kontenerową stacją transformatorową SN/nN, budową elektroenergetycznej sieci napowietrznej i kablowej nn-0,4 kV oraz rozbiórki elektroenergetycznej sieci napowietrznej SN-30 kV i nn-0,4 kV wraz ze słupową stacją transformatorową SN/nn na działkach położonych w obrębie ewid. K., N. W., gm. K.. Pismem z 17 września 2021 r. Starosta na podstawie art. 64 § 2 oraz art. 261 § 1 k.p.a. wezwał skarżącą do uiszczenia opłaty skarbowej za rozbiórkę sieci elektroenergetycznej oraz do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie dokumentów, w tym m.in. ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej zgodnie z wymogami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na lokalizację części projektowanej sieci w terenach oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu symbolem Ls. Pismem z dnia 27 września 2021 r. skarżąca dokonała wymaganych czynności, za wyjątkiem przedłożenia żądanej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. W uzasadnieniu pisma skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie decyzja ta dla przedmiotowego zamierzenia nie jest wymagana. W piśmie z 11 października 2021 r. organ zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wskazując, że nie jest właściwy do oceny kwestii związanej z wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej, zaś analizę i ocenę co do spełnienia wymogów zarządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia 6 września 2011 r. powołanego przez wnioskodawca w uzasadnieniu swojego stanowiska, dokonuje właściwy administrator Lasów Państwowych. Wskutek wniesionego przez skarżącą ponaglenia, Wojewoda [...] postanowieniem z 25 listopada 2021 r. stwierdził, że Starosta pozostawał bezczynny w okresie pomiędzy 2 a 17 września 2021 r., zarządzając wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przeszłości. W uzasadnieniu stwierdzono jednak, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było co do zasady prawidłowe z uwagi na nieprzedłożenie ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej. W ocenie Sądu w przedstawionych okolicznościach sprawy należało uznać, że Starosta dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności. W pierwszej kolejności Sąd dostrzega, że Starosta uchybił terminowi określonemu w art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351, dalej: p.b.), zgodnie z którym w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Skoro wniosek wpłynął w dniu 19 sierpnia 2021 r., organ powinien był wezwać wnoszącą podanie do uzupełnienia braków nie później niż 2 września 2021 r. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wezwanie skierowano ponad 2 tygodnie później. Jednak nie to uchybienie terminowi pozostaje w sprawie kwestią sporną, lecz ocena tego, czy organ prawidłowo pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, wskutek uznania, że nie uzupełniła ona braku formalnego wniosku w postaci decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Ocena prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania mieści się w zakresie sprawy ze skargi na bezczynność. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu rację ma skarżąca, twierdząc że organ dopuścił się bezczynności, pozostawiając przedmiotową sprawę bez rozpoznania. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021 r. poz. 1326) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.). Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 4a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Niewątpliwie, z przywołanych wyżej regulacji wynika, że decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej lub leśnej jest decyzją wymaganą przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a jednocześnie, że decyzję tę dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę. Słusznie zatem organ przyjął, że nieprzedłożenie decyzji o wyłączeniu gruntów z stanowi brak wniosku o pozwolenie na budowę, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wymagalność decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej była kwestią sporną. Skarżąca bowiem, wezwana do przedłożenia wskazanej decyzji, podniosła uzasadnione argumenty wskazujące na to, że decyzja taka w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie jest wymagana. W takim przypadku, zdaniem Sądu, organ powinien był przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy i w toku postępowania wyjaśnić tę kwestię sporną. W ocenie Sądu pozostawienie podania bez rozpoznania, o którym stanowi art. 64 § 2 k.p.a., dotyczy niewątpliwych braków formalnych wniosku. Kwestie sporne natomiast muszą być wyjaśniane w postępowaniu administracyjnym, w którym strona, korzystając ze środków zaskarżenia, mogłaby zakwestionować stanowisko organu wyrażone w drodze aktu administracyjnego. Również i Sąd, orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność, nie jest władny, by w tym postępowaniu wypowiadać się co do kwestii merytorycznych zaistniałych w postępowaniu, którego dotyczy zarzut bezczynności, w tym przypadku – by rozstrzygnąć, czy decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej w istocie jest dla przedmiotowej inwestycji konieczna, czy też nie. Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że Starosta dopuścił się bezczynności, a równocześnie stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd przyjął, że rażąca bezczynność ma miejsce tylko wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i wynika z działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako zachowanie celowe, zmierzające do utrudnienia lub nawet uniemożliwienia stronie dochodzenie praw stron postępowania. W przedmiotowej sprawie okoliczności takich Sąd się nie dopatrzył. W konsekwencji powyższego w punkcie II sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie miesiąca. Uwzględnić należy, że po myśli art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt, albo w przypadku, o którym mowa w § 1a (akta administracyjne prowadzone w formie elektronicznej), odpisu orzeczenia. W punkcie III sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.