II SAB/Kr 120/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi A.F. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala. A.F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Gminy K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że Rada Gminy K. dopuściła się naruszenia przepisów prawa poprzez bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na jej wniosek z dnia 22 maja 2012 r. dotyczący informacji publicznej co do trybu i procedur w działaniu tego organu. Tym samym - zdaniem skarżącej - Rada naruszyła art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i w ustawowym terminie. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Rady Gminy K. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A.F. wskazał, że w dniu 22 maja 2012 r. złożyła do Przewodniczącego Rady Gminy K. pisemny wniosek o udzielenie informacji publicznej odnośnie do trybu i kryteriów procedowania przez Radę Gminy K. i jej właściwe komisje w przedmiocie kwalifikacji działek do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istota poruszonych w tym piśmie zagadnień dotyczy prawidłowości i przejrzystości prac komisji odpowiedzialnej za prace nad miejscowym planem. Jest to kwestia niezmiernie ważna dla społeczności lokalnej, z uwagi na znaczną uznaniowość w podejmowaniu przez ten organ działań odnośnie przekwalifikowania terenów miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z obszarów rolnych na budowlane. Zakres zapytania dotyczył wskazania przez organ zasad wyboru działek w sołectwie K. celem ich przekwalifikowania z rolnych na budowlane poprzez tzw. punktową zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo skarżąca wniosła o udostępnienie danych dotyczących zasad funkcjonowania Komisji Planu Zagospodarowania Przestrzennego i Inwentaryzacji Mienia Komunalnego Rady Gminy K. , w tym wskazania podmiotu zatwierdzającego harmonogram rozpatrywania wniosków, ilości złożonych oraz rozpoznanych wniosków o zmianę przeznaczenia w miejscowym planie działek dla obszaru sołectwa K. w ostatnich 5 latach. Nie udzielono jej również informacji odnośnie kosztów przygotowania i uchwalenia takich punktowych zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w ostatnich 5 latach, w szczególności z rozbiciem na jednostkowe koszty. Pomimo upływu terminu organ nie udzielił żądanej informacji oraz wnioskowanych dokumentów. Skarżąca powołała się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazała, że kwestie wskazane w jej wniosku to istotne dokumenty i dane dotyczące przejrzystości i zgodności z prawem działania organu stanowiącego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o umorzenie postępowania oraz o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: 1) odręczne pismo A.F. z dnia 29 marca 2012 r. złożone do Przewodniczącego Rady Gminy podczas obrad XIII Sesji Rady Gminy K. tego samego dnia, 2) wystąpienie Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 11 kwietnia 2012 r. do Kierownika Referatu Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska z prośbą o udzielenie informacji, 3) pismo Przewodniczącego Rady Gminy do A.F. z dnia 9 maja 2012 r., zawierające w załączniku odpowiedź Kierownika z Referatu Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska, 4) notatka służbowa spisana przez Przewodniczącego Rady Gminy dot. rozmowy z A.F. 5) pismo Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 3 lipca 2012 r. - odpowiedź na wniosek A.F. z dnia 22 czerwca 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Gminy K. wskazała, że podczas XIII Sesji Rady Gminy K. w dniu 29 marca 2012 r. w wolnych wnioskach A.F. zabrała głos pytając, w jaki sposób odbywa się: "rozpatrywanie zmian punktowych planie zagospodarowania przestrzennego [....] i jednocześnie złożyła na ręce Przewodniczącego Rady Gminy pismo w sprawie swoich indywidualnych wniosków złożonych w latach 2006 i 2007 z zakresu planowania przestrzennego. Przewodniczący Rady Gminy w czasie sesji poinformował ją, że na pismo zostanie udzielona odpowiedź pisemna, co zostało uczynione pismem z dnia 9 maja 2012 r. Dnia 23 maja 2012 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło pismo A.F. z dnia 22 maja 2012 r. z prośbą o udzielenie informacji publicznej, zawierające szereg pytań odnoszących się do sposobu weryfikowania terenów, dla których podejmowane były uchwały o zmianach planów na przestrzeni ostatnich 5 lat. Wnioskodawczyni prosiła również podanie kosztów tych zmian w tym czasie. W dniach 24 maja i 14 czerwca 2012 r. podczas przerw w obradach sesji Rady Gminy K. Przewodniczący Rady rozmawiał osobiście z A.F. , informując ją, że odpowiedź na pismo z dnia 22 maja br. zostanie udzielona w terminie późniejszym. Skarżąca przyjęła te zapewnienia nie kwestionując ich treści. Tym samym został spełniony wymóg art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ wniosek A.F. zawierał wiele szczegółowych pytań, odpowiedź wymagała wyszukania, a także współpracy pomiędzy referatami Urzędu Gminy: Finansowym, Architektury, a Radą Gminy. Wyczerpująca odpowiedź została wysłana listem poleconym, priorytetowym, w dniu 3 lipca 2012 r. Zgodnie z art. 13 ust. 2 cyt wyżej ustawy został zatem zachowany termin udzielenia odpowiedzi dotyczący informacji publicznej nie dłuższy niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione - inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą zatem również czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W rozpoznawanej sprawie kwestie poruszone przez skarżącą we wniosku z dnia 22 maja 2012 r. obejmowały informacje publiczne, co nie było sporne między stronami. W ocenie Sądu odpowiedź Rady Gminy K. , udzielona w piśmie z dnia 3 lipca 2012 r. jest wyczerpująca i udziela informacji, o których mowa we wniosku. W kwestii pytania nr 1 "jakimi kryteriami ustawowymi i pozaustawowymi kieruje się Komisja Pionu Zagospodarowania Przestrzennego i Inwentaryzacji Mienia Komunalnego w zakresie doboru działek do punktowej zmiany w miejscowym planie ich przeznaczenia?" Rada wskazała siedem kryteriów, m. in. kryterium finansowe, kryterium czasu, kryterium uzasadnienia wniosku, a także położenie działki, znaczenie wniosku dla rozwoju gminy i inne. Odpowiedź ta nie budzi zastrzeżeń Sądu. Odnosząc się do drugiego pytania, dotyczącego sposobu ustalania harmonogramu rozpatrywania wniosków, wskazano na powołanie doraźnej komisji Planu, Zagospodarowania Przestrzennego i Inwentaryzacji Mienia Komunalnego, która to komisja w imieniu Rady dokonuje wstępnej oceny wniosków o zmianę miejscowego planu zagospodarowania. Uchwalono również ramowy plan działań w sprawie opracowań ładu przestrzennego Gminy K. na lata 2011 - 2014. Jest to wyczerpująca odpowiedź na pytanie skarżącej. Co do pytania dotyczącego ilości złożonych w ostatnich 5 latach wniosków o zmianę przeznaczenia działek w stosunku do pierwotnie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada wyjaśniła, że początkowo nie prowadziła ewidencji takich wniosków, natomiast we wrześniu 2010 r. przygotowano zestawienie takich wniosków, które obejmowało 41 pozycji. Na dalszym etapie prac odrzucono 13 wniosków, które straciły aktualność lub okazały się niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rada udzieliła również informacji co do dalszych etapów procedowania w odniesieniu do tych wniosków, wskazując konkretne numery uchwał podejmowanych w 2010 r. i w 2011 r., a także wyjaśniając, że ograniczenia finansowe nie dają możliwości niezwłocznej realizacji wszystkich wniosków. W ocenie Sądu w ten sposób udzielono skarżącej żądanej przez nią informacji publicznej. Kolejne punkt wniosku skarżącej dotyczył udzielenia informacji, czy Komisja Planu Zagospodarowania Przestrzennego i Inwentaryzacji Mienia Komunalnego ma wgląd lub zapoznała się ze treścią wszystkich wniosków z ostatnich 5 lat z sołectwa K. , czy też wyłącznie procedowała nad tymi które zostały jej przekazane przez pracownika Referatu. Rada Gminy poinformowała, że Komisja Planu, powołana w 2010 r., mając na względzie możliwości finansowe gminy w kolejnych latach (wydatki na omawianą kwestię mają wynosić około 90 000 zł) przyjęła wymieniony wcześniej harmonogram rozpatrywania wniosków w kolejności chronologicznej. Wskazano, że wnioski złożone w obecnej kadencji będą rozpatrywane od 2013 r., natomiast wnioski złożone po 29 września 2010 r. nie były jeszcze przedmiotem szczegółowej analizy. Pracownicy referatu Geodezji, Architektury, Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska przygotowują merytorycznie omawiane w trakcie posiedzeń komisji tematy, natomiast decyzje podejmują radni - członkowie komisji. ponadto każdy z radnych ma pełny wgląd do prowadzonego rejestru wniosków. Również ta informacja publiczna została skarżącej udzielona w sposób jasny, jednoznaczny i wyczerpujący. Ostatnie pytanie skarżącej dotyczyło kwestii wysokości kosztów przygotowania i uchwalenia punktowych zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w ostatnich 5 latach, w szczególności z rozbiciem na jednostkowe koszty, a także sposobu ich pokrycia (czy w całości pokryto je ze środków własnych gminy, czy też z otrzymanych darowizn, a jeśli tak to w jakiej wysokości). Odpowiadając na te pytania wskazano, że wszystkie koszty związane z przygotowaniem i uchwaleniem uchwał dotyczących zmian planu pokrywane są ze środków własnych gminy K. oraz podano kwoty poniesione z tego tytułu w latach 2007 - 2010 r. Co do okresu lat 2011 - 2012 Rada Gminy K. wymieniła 14 uchwał dotyczących zmian planu i w odniesieniu do każdej z nich podała kwotę, stanowiącą koszt zmiany planu. W ten sposób - w ocenie Sądu - udzielono skarżącej żądanej przez nią informacji publicznej. Powyższe informacje zostały przekazane skarżącej wprawdzie po przekroczeniu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże w dacie wyrokowania skarżąca była już w ich posiadaniu, co uniemożliwiało uwzględnienie jej skargi na bezczynność. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez skarżącą w piśmie z dnia 18 lipca 2012 r. (k. 36 akt sądowych), iż odpowiedź Rady Gminy K. jest mglista i chaotyczna oraz nie wyczerpuje informacji określonych przez skarżącą we wniosku. W tej sytuacji skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.