II SAB/Kr 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu administracyjnego; II. stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. K. sumy pieniężnej; IV. oddala wniosek o wymierzenie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywny; V. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie prowadzonej przez ten organ pod znakiem [...] W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy przez wiele miesięcy nie był w stanie rozpatrzyć odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K., wobec czego skarżący skorzystał z prawa do wniesienia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Na skutek tego zażalenia zapadło postanowienie, które ma charakter ostateczny, niemniej jednak zawierało pouczenie, że strona z niego niezadowolona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dalej skarżący wskazał, że złożenie skargi umożliwi wyciągnięcie konsekwencji prawnych w stosunku do organu II instancji, który prowadząc przedmiotowe postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania oraz przepisów regulujących terminy załatwienia sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącego, nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że postępowanie prowadzone przez Inspektor Nadzoru Budowlanego dotknięte jest bezczynnością. Skarżący powołał art. 35 k.p.a. i wskazał, że terminy określone w tym przepisie mają charakter maksymalny. W ocenie skarżącego działania organu II instancji naruszają również zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a. Wprawdzie obowiązkiem organu jest wszechstronne wyjaśnienie sprawy, jednakże obowiązek ten nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie wystąpienia bezczynności postępowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący; 3) przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu administracji publicznej II instancji oraz orzeczenie o nałożeniu na Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4) przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu 26 czerwca 2018 r. została wydana decyzja nr [...], znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. Powiat G. z dnia 30 maja 2017 r., znak: ROIK [...], o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na M. M. jako inwestora robót budowlanych polegających na wykonaniu, bez zgody właściwego organu, robót budowlanych dotyczących odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynku nr [...] przy ul. [...] – ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie E. K. i A. K. wraz z aktami wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 23 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. organ zawiadomił stronę skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do 15 czerwca 2018 r. W dniu 25 maja 2018 r. organ otrzymał postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Organ, wydając w dniu 26 czerwca 2018 r. decyzję, zakończył prowadzone postępowanie administracyjne, zatem nie pozostaje w chwili obecnej bezczynny. Dalej organ wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrywaniu spraw wynika z bardzo dużej ilości postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez Inspektor Nadzoru Budowlanego – na koniec roku 2017 w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego prowadzonych było 2252 sprawy administracyjne, zakończono 837 postępowań wydając ogółem 1175 rozstrzygnięć. Na jednego pracownika przypada ponad 120 spraw. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia, zaś w niniejszej sprawie taki stan nie występuje. Sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna, bowiem istnieje bardzo duża rotacja pracowników i nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Wydział Orzecznictwa Administracyjnego winien liczyć 21 osób łącznie z kadrą kierowniczą. Tymczasem od początku 2018 r – w wydziale pracuje tylko 12 osób – z czego większość zatrudniona w ciągu 2017 i 2018 roku. Postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilku miesięcy pracy w tym wydziale. Nabory prowadzone przez WINB nie zostają rozstrzygnięte z uwagi na nieadekwatne do zakresu obowiązków, odpowiedzialności i wymaganych uprawnień, warunki płacowe. Organ wniósł o umorzenie postępowania oraz uwzględnienie przytoczonych okoliczności przy ocenie charakteru naruszenia prawa, a także o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Z akt sprawy wynika, że: odwołanie E. K. i A. K. wraz z aktami wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 23 czerwca 2017 r.; pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. organ zawiadomił stronę skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 15 czerwca 2018 r.; postanowieniem z dnia 25 maja 2018 r., znak [...], wydanym na skutek zażalenia A. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu załatwienia sprawy; w dniu 26 czerwca 2018 r. organ odwoławczy wydał decyzję nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. Powiat G. z dnia 30 maja 2017 r., znak: ROIK [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu 26 czerwca 2018 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ wydał rozstrzygnięcie. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez organ drugiej instancji odwołania (23 czerwca 2017 r.). Termin ten upłynął zatem z dniem 24 lipca 2017 r. Pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. organ zawiadomił stronę skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 15 czerwca 2018 r., jednak nawet ten termin nie został dochowany. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności – nie załatwił sprawy w terminie ustawowym (termin ten został znacznie przekroczony) i ani nawet w terminie przez siebie wyznaczonym. Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym wydanie decyzji przed rozpoznaniem skargi, a także zreferowane wyżej wyjaśnienia Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarte w odpowiedzi na skargę – Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest bowiem zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Organ wprawdzie z opóźnieniem, ale jednak zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy – ten nowy termin też nie został dochowany, ale jego przekroczenie było już nieznaczne. Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pkt III i IV sentencji wyroku Sąd orzekł oddaleniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Kwotę 100 zł stanowi uiszczony wpis od skargi.