II SAB/Kr 121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi [....] w K. w przedmiocie przewlekłości postępowania Wojewody [....] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości I. zobowiązuje Wojewodę [....] do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie jednego miesiąca w sprawie o znaku: [....] ; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody [....] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w K. wniosła 2 kwietnia 2014 r. (data nadania przesyłki poleconej) skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie uregulowania stanu prawnego działki nr [...] o pow. 0,0229 ha, położonej w K., obręb [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) . Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie wystąpienia przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość na charakter rażący oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona opisała przebieg postępowania. Pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r. Wydział Geodezji Urzędu Miasta przekazał Wojewodzie [...] dokumentację geodezyjno - prawną celem wydania decyzji w sprawie uregulowania stanu prawnego opisanej wyżej nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Wojewoda [...] decyzją z dnia 8 listopada 2010 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w K., obręb [...], oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. 0,0229 ha. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r., sygn. I SA/Wa 1835/11 - po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta na decyzję Ministra Infrastruktury - uchylił zaskarżoną decyzję. Przyczyną uchylenia decyzji przez sąd administracyjny był fakt, że do udziału w postępowaniu przed organami obu instancji dopuszczony został W. D., jako pełnomocnik N. G., W. J., E. D. oraz B. W. - uczestniczek niniejszego postępowania, podczas gdy w przekazanych do Sądu aktach administracyjnych nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, że W. D. został umocowany do działania w imieniu wskazanych wyżej stron w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym (pełnomocnictwa). Nie można zatem stwierdzić czy był on należycie umocowany do działania w ich imieniu. Na skutek powyższego wyroku sprawa stała się ponownie przedmiotem procedowania przed organem administracji publicznej II instancji, który w dniu 23 marca 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, jaki był stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] została pominięta N. G., będąca stroną prowadzonego postępowania, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. Organ II instancji w związku z wydanym rozstrzygnięciem zwrócił Wojewodzie [...] akta przedmiotowego postępowania z początkiem lipca 2013 r. Pomiędzy otrzymaniem akt przez organ I instancji, a podjęciem kolejnej czynności procesowej, o której mowa w dalszej części uzasadnienia minęło ponad 98 dni. Pismem z dnia 7 października 2013 r. Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 36 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poinformował Skarżącą, iż ze względu na fakt, iż wydanie decyzji musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniem odpowiednich dokumentów oraz ze względu na konieczność ich udostępnienia stronom przed wydaniem decyzji, przedmiotowa sprawa zostanie załatwiona w terminie do 30 kwietnia 2014 r., jednocześnie zaznaczając, że w przypadku zaistnienia okoliczności uniemożliwiających zakończenie postępowania w tym terminie, zostanie wyznaczony nowy termin zakończenia sprawy. Dodatkowo organ I instancji poinformował Skarżącą, że zmianie uległ znak sprawy, z [...] na [...]. Wojewoda [...] wydając postanowienie z dnia 7 października 2013 r. powinien uwzględnić fakt, iż do czasu jego wydania nie podejmował przez okres ponad 98 dni jakichkolwiek czynności procesowych, które zmierzałyby do zakończenia postępowania, a pomimo tego zdecydował się na dalsze przedłużenie terminu załatwienia sprawy o ponad 206 dni, co stanowi potwierdzenie, iż rozstrzygając ponownie sprawę Wojewoda [...] podejmuje działanie opieszałe i nieskuteczne, gdyż pomimo upływu ponad 304 dni, brak jest jakichkolwiek przesłanek wskazujących na rychłe zakończenie prowadzonego postępowania. W związku z pismem z dnia 7 października 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła na podstawie art. 37 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania podnosząc, że samo wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał złożone przez Spółdzielnie Mieszkaniową zażalenie za nieuzasadnione podkreślając, iż w przypadku postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] nie może być mowy o przewlekłym prowadzeniu postępowania, gdyż działania organu I instancji zmierzają do wyjaśnienia okoliczności wskazanych w art. 73 u.r.a.p., a więc bezsprzecznie świadczą o dążeniu organu prowadzącego postępowanie do zrealizowania na gruncie prowadzonego postępowania zasady prawdy obiektywnej, która kładzie nacisk na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 lutego 2014 r. nie zostały określone, jakie działania zostały podjęte przez organ I instancji, które zmierzałyby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wnosząc zażalenie na bezczynność Skarżąca spełniła warunek wyczerpania środków przysługujących w administracyjnym toku instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając decyzją z dnia 27 marca 2013 r. decyzję Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r. znak: [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, jaki był stan faktyczny nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy zwrócił tez uwagę, że brak jest stosownych materiałów graficznych wskazujących na przebieg ulicy T. przez sporną nieruchomość i jednoznacznie obrazujących zakres jej zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. W związku z powyższym organ orzekający uznał, iż zachodzi konieczność ustalenia przebiegu pasa drogowego ul. T. w K. w dniu 31 grudnia 1998 r. W tym celu realizowana jest procedura w trybie przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie zlecenia jednostce wykonawstwa geodezyjnego sporządzenia dokumentacji. Przewidywany termin dla sporządzenia przedmiotowej dokumentacji to trzy miesiące od podpisania umowy. Niezwłocznie po otrzymaniu wykonanej dokumentacji geodezyjno - prawnej dla przedmiotowej nieruchomości zostanie przeprowadzona ponowna analiza materiału dowodowego, a następnie strony zostaną powiadomione o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W ocenie Wojewody [...] zaistniała konieczność przedłużenia postępowania do czasu uzyskania ww. dokumentacji, o czym strony zostały powiadomione w piśmie Wojewody [...] z dnia 7 października 2013 r. znak: [...]. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem Wojewoda [...] prowadzi postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego działki nr [...] o pow. 0,0229 ha, położonej w K., obręb [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w sposób przewlekły, a przewlekłość ta ma charakter rażący. Instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), a obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy również, że stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r. (ustawa o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 25 marca 2011 r. - Dz. U. Nr 76, poz. 409) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie zaznaczyć należy, że ustawodawca dokonując zmian art. 37 k.p.a. oraz art. 149 p.p.s.a. nie określił wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w powyższych przepisach. Mając na względzie stanowisko wypracowane przez doktrynę stwierdzić należy, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011). Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie, zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym sąd ocenia sprawę na przewlekłe prowadzenie postępowania według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. W sprawach tych sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie ma charakter przewlekły w stopniu rażącym. Po rozpoznaniu sprawy przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i wydaniu decyzji z dnia 23 marca 2013 r. akta zostały zwrócone Wojewodzie [...] 27 czerwca 2013 r. (prezentata k. 232 akt administracyjnych). Od tego dnia aż do 7 października 2013 r. Wojewoda nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Natomiast pismem z dnia 7 października 2013 r. (k. 236 akt administracyjnych) Wojewoda przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2014 r., jedynie ogólnie powołując się w nim na potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia odpowiednich dokumentów oraz konieczność ich udostępnienia stronom postępowania. Mimo wystosowania powyższego pisma do stron postępowania organ administracji w dalszym ciągu nie podejmował w sprawie żadnych czynności. W dniu 9 grudnia 2013 r. wpłynęło do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy. Dwa dni później Wojewoda przesłał do Ministra akta sprawy wraz ze swoim stanowiskiem w sprawie przewlekłości postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia Minister zwrócił akta do organu I instancji w dniu 28 lutego 2014 r. (prezentata k. 260 akt administracyjnych). Dopiero po upływie kolejnych 5 tygodni - wnioskami z 3 kwietnia 2014 r. (k. 262, 264 i 266) Wojewoda zwrócił się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. o zdjęcia archiwalne obejmujące nieruchomość i przebieg ulicy T., do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Mieszkaniowej w K. o nadesłanie wszelkich materiałów graficznych wskazujących na przebieg ulicy T., a do Urzędu Miasta o nadesłanie planu zagospodarowania przestrzennego według stanu na rok 1986 i 1998 oraz posiadanych materiałów graficznych. O tym, że organ realizuje bliżej nie sprecyzowaną procedurę w trybie przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie zlecenia jednostce wykonawstwa geodezyjnego sporządzenia dokumentacji Wojewoda [...] wspomniał dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 29 kwietnia 2014 r. (k. 18 akt sądowych). Organ administracji wyjaśnił, że "przewidywany termin dla sporządzenia przedmiotowej dokumentacji to trzy miesiące od podpisania umowy", jednak nie wiadomo w jakim terminie przewidziane jest owo podpisanie umowy. W dniu 28 kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] zawiadomił o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2014 r., jedynie ogólnie stwierdzając, że "istnieje konieczność ustalenia przebiegu pasa drogowego ul. T. w dniu 31 grudnia 1998 r." Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 36 § 1 o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] rażąco naruszył obydwa te przepisy. Od dnia 27 czerwca 2013 r. do dnia 3 kwietnia 2014 r. nie podejmował żadnych czynności procesowych w sprawie - poza poinformowaniem stron o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że brak akt administracyjnych (w niniejszej sprawie spowodowany przesłaniem ich do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z zażaleniem na przewlekłość postępowania) nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy. To do zadań organu należy, bowiem zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. II OSK 552/13, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Ta nieefektywność podejmowanych czynności, a zwłaszcza przedłużanie terminu rozpoznania sprawy, w którym organ nie podejmuje czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy sprawia, że skarga jest zasadna. Przedłużanie terminu załatwienia sprawy wydaje się pozorowaniem działań tak by formalnie nie pozostawać w bezczynności. Wielomiesięczny okres braku czynności procesowych i ograniczenie się jedynie do poinformowania stron o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy uzasadnia uznanie, że przewlekłość postępowania miała w niniejszej sprawie charakter rażący. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.