II SAB/Kr 121/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Starosty Olkuskiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Olkuskiego do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku z dnia 20 kwietnia 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Olkuskiego na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 18 maja 2022 r. M. K. (dalej zwany skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Olkuskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2022 r. złożył osobiście wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej inwestycji na działce nr [...] obręb G. dotyczącej projektu budowy domu, budowy szamba, budowy kanalizacji, budowy studzienek kanalizacyjnych oraz ukształtowania terenu jak również podnoszenia terenu. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał kopię w postaci papierowej oraz przesłanie w sposób tradycyjny na podany adres. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, do dnia dzisiejszego nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Starosta Olkuski wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazał, że z opóźnieniem wynikłym z nieobecności pracowników, po wniesieniu skargi na bezczynność, organ rozpatrzył w całości wniosek skarżącego i wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą stronie doręczył. Wobec tego dalsze postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. - dalej zwanej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Jednocześnie wyjaśnić należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie. Procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej zwana jak dotychczas u.d.i.p.), kształtując prawo do informacji publicznej, a także określając zasady i tryb jej udostępniania. Określenie więc, czy w sprawie o udostępnienie informacji publicznej zachodzi bezczynność wymaga odniesienia się do przepisów u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Starosta Olkuski jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p., do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Nie było także przedmiotem sporu to, że wniosek skarżącego z dnia 20 kwietnia 2022 r. dotyczył informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że z opóźnieniem wynikłym z nieobecności pracowników, po wniesieniu skargi na bezczynność, organ rozpatrzył w całości wniosek skarżącego i wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą stronie doręczył. Faktem jest, że w aktach administracyjnych sprawy zalega decyzja Starosty Olkuskiego z dnia 26 maja 2022 r. nr SAB.6740.9.68.2022 odmawiająca skarżącemu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej inwestycji na działce nr [...] obręb G. w postaci projektu: budowy domu, budowy szamba, budowy kanalizacji, budowy studzienek kanalizacyjnych, budowy kolektorów kanalizacyjnych, ukształtowania terenu jak również podnoszenia terenu z udostępnieniem tym projektów w postaci kopi w formie papierowej. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 27 maja 2022 r. W świetle art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 u.d.ip. nie budzi wątpliwości, że warunkiem powstania po stronie organu władzy publicznej obowiązku udostępnienia określonej informacji publicznej jest skuteczne złożenie wniosku. Nie dotyczy to jedynie informacji, które z mocy prawa podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania. Skuteczność zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej nie może być przy tym oceniana według reguł obowiązujących w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostepnienie informacji (art. 16 u.d.ip.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA). Mając na uwadze, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie była informacja o sprawach publicznych (czego zresztą organ nie kwestionuje), uznać należy, że już na tej podstawie organ zobowiązany był przedmiotowy wniosek załatwić w trybie i na zasadach określonych przepisami u.d.i.p., co uczynił dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu wniosek skarżącego z dnia 20 kwietnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został merytorycznie załatwiony przez Starostę Olkuskiego . Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi jednak rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Załatwienie przez organ wniosku po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Dlatego też Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Mimo tego, że organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi, aktualna pozostała potrzeba oceny, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19, "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia". Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.