II SAB/Kr 125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie samowolnego wykonywania robót budowlanych I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. T.R,. w piśmie z 23 stycznia 2012 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej budowy drogi na działce nr [...] położonej we wsi W. . Wskazał, że jest współwłaścicielem ww. działki, a inwestycja została zrealizowana przez WłR. bez uzyskania pozwolenia na budowę i zgody pozostałych właścicieli działki. Wniósł o uznanie go za stronę postępowania. W piśmie z 30 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wezwał T.R. do uzupełnienia wniosku poprzez określenie interesu prawnego lub obowiązku gwarantującego przyznanie legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., określenie terminu wykonania wymienionych w piśmie robót oraz sprecyzowanie żądania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W piśmie zawarte zostało pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie spowoduje zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie pisma bez rozpoznania. W zakreślonym terminie w piśmie z 3 lutego 2012 r. wnioskodawca wyjaśnił, że posiada interes prawny, ponieważ jest współwłaścicielem działki nr [...], ponadto jest następcą prawnym po J.R. , która również jest [..] z jego wniosku toczy się postępowanie o zasiedzenie działki. Podał również, że roboty budowlane zostały wykonane w dniu 5 sierpnia 2011 r. przez W.R. Prace te zostały wykonane bez jego zgody. Zawiadomieniem z 6 marca 2012 r. PINB w Z. powołując się na art. 81 a ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r, Nr 243, póz. 1623 ze zm.) i art. 79 § 1 i 85 § 1 k.p.a. poinformował W.R. i T .R,. , że w związku z toczącym się postępowaniem wyjaśniającym w dniu 27 marca 2013 r. zostaną przeprowadzone czynności kontrolne na działce nr [...] w W. W piśmie z 6 marca 2013 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. z prośbą o udzielenie informacji, czy zostało przyjęte zgłoszenie na wykonanie jakichkolwiek robót zmierzających do urządzenia na tym terenie drogi. W dniu 27 marca 2012 r. zostały przeprowadzone oględziny. W dniu 5 kwietnia 2012 r. do organu wpłynęła odpowiedź ze Starostwa Powiatowego w której poinformowano, że nie dokonywano zgłoszenia robót dotyczących utwardzenia terenu działki zmierzającego do urządzenia na nim drogi. W piśmie z 30 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 238 k.p.a. zawiadomił T.R. , że jego skarga jest bezzasadna. Organ wyjaśnił, że wykonane prace nie stanowią robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Samo wysypanie tłucznia lub żwiru i jego wyrównanie nie stanowi utwardzenia terenu, bowiem powierzchnia biologicznie czynna na tym odcinku działki nie uległa zmianie. Pod pojęciem utwardzenia należy rozumieć wyłożenie terenu kostką brukową na odpowiednio przygotowanym podłożu względnie wylanie na nim płyty betonowej nie przepuszczającej wód, w sposób trwałe związany z gruntem a więc zmieniającej powierzchnię biologicznie czynną na powierzchnię o innym przeznaczeniu. Jednocześnie organ poinformował, że nie znajduje podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. W dniu 11 listopada 2012 r. do PINB w Z. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 12 listopada 2012 r. w którym poinformowano o złożeniu przez T.R. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ wezwał PINB do przesłania akt i wyjaśnień w terminie 1 miesiąca. W dniu 7 grudnia 2012 r. PINB przesłał żądane akta i wyjaśnienia. W dniu 10 stycznia 2013 r. do organu wpłynęło postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 4 stycznia 2013 r. o uznaniu zażalenia T.R. za uzasadnione. W postanowieniu zarządzono wyjaśnienie przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy oraz przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ II instancji stanął na stanowisku, że sprawa w sprawie utwardzenia drogi była prowadzona przez PINB w trybie postępowania administracyjnego. Czynności podjęte przez organ nie mieszczą się w zakresie trybu skargowego regulowanego przepisami Działu VIII Kpa. W dniu 22 kwietnia 2013 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga T.R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak: [...] w której skarżący domagał się stwierdzenia, że organ rażąco narusza prawo i ukarania organu grzywną. Skarga została przez Sąd przesłana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. . Skarga wpłynęła do organu w dniu 25 kwietnia 2013 r. W dniu 24 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nadał na poczcie skargę T.R., wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że decyzją z 10 czerwca 2013 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku T.R. dotyczącej' utwardzenia części drogi obejmującej działkę [...] w miejscowości W.-R. w załatwieniu sprawy organ uzasadnił odejściem z pracy inspektora prowadzącego sprawę oraz dużą ilością toczących się spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący spełnił ten warunek, składając zażalenie na niezałatwienie przez PINB sprawy w terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 4 stycznia 2013 r. uznał zażalenie za uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. należy wskazać, że jest ona uzasadniona. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s* 84). W celu zapewnienia ochrony tej zasadzie ustawodawca ustanowił wymogi proceduralne, które należy dochować w przypadku, gdy dana sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie. Należy tu wskazać przede wszystkim art. 35-38 kpa zawierające reguły postępowania w zakresie terminowości załatwiania spraw. Zgodnie z art. 35 § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wobec jednoznacznej treści pisma skarżącego z 23 stycznia 2012 r. stwierdzić należy, że stanowiło ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej. Brak było więc podstaw do udzielenia skarżącemu odpowiedzi w trybie skargowym. Zgodnie bowiem z art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Zatem w tej sytuacji zastosowanie powinny znaleźć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1), a nie przepisy działu VIII regulujące postępowanie w sprawie skarg i wniosków (art. 2). Żądanie zawarte w piśmie z 23 stycznia 2012 r. należało ocenić z punktu widzenia art. 60 i 61 a k.p.a. Z tego ostatniego przepisu wynika, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania może więc nastąpić z przyczyn podmiotowych, to jest gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie, jak i z innych przyczyn, to jest z przyczyn przedmiotowych. Oznacza to, że jeśli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uważał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, to powinien wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Niewydanie takiego rozstrzygnięcia w terminach określonych w art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. skutkować musi uznaniem, że* Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w tej sprawie w bezczynności. Tym bardziej, że organ dopuścił się również dalszych nieprawidłowości prowadząc postępowanie wyjaśniające. Przede wszystkim niezrozumiałe było wezwanie skarżącego pismem z 30 stycznia 2012 r. do uzupełnienia wniosku poprzez określenie interesu prawnego lub obowiązku gwarantującego przyznanie legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 kpa, określenie terminu wykonania wymienionych w piśmie robót oraz sprecyzowanie żądania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania - pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Po pierwsze, powyższe okoliczności wynikały bezpośrednio z treści wniosku skarżącego z 23 stycznia 2012 r. Po drugie rzekome braki pisma nie stanowiły braków o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., zatem nie uprawniały organu do pozostawienia pisma bez rozpoznania. Zaznaczyć również wypada niekonsekwencję w działaniach organu, który początkowo traktował skarżącego jako stronę postępowania, umożliwiając mu chociażby udział w czynnościach dowodowych, a następnie pozbawił go statusu strony udzielając odpowiedzi na pismo z 23 stycznia 2012 r. w trybie skargowym. Zasadne będzie również zwrócenie uwagi na fakt, że organ nie podjął żadnych czynności przez okres kilku miesięcy, nawet po tym jak postanowieniem z 4 stycznia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie za zasadne. Odnosząc się do wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Argumentem niweczącym zaistniałą bezczynność nie mogło więc być odejście z pracy inspektora prowadzącego sprawę czy też duża ilość spraw będących w toku. Podkreślić w tym miejscu wypada, że organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie dopiero w dniu 10 czerwca 2013 r. a zatem prawie po upływie dwóch miesięcy od wniesienia skargi na bezczynność. Trudno nie zauważyć, że bezpośrednim impulsem do wydania decyzji w sprawie było złożenie skargi na bezczynność do sądu. Jednocześnie należy wskazać, że wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność, przed dniem wyznaczonym na rozprawę wyłącza możliwość uwzględniania tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. W tej sytuacji, jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wydał akt lub podjął czynność, których domagała się strona, to -pomimo pozostawania w zwłoce - przestał on tkwić w bezczynności. Biorąc jednak pod uwagę pełną treść art. 149 p.p.s.a., wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji lub postanowienia nie zwalniało sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w zakresie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Z opisanych powyżej względów, w punkcie l wyroku Sąd działając na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że do dnia orzekania przez sąd organ wydał decyzję z 10 czerwca 2013 r. postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności stało się częściowo bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II wyroku.