II SAB/Kr 125/24

Kraków, dnia 8 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność P. E. C. "[...]" S.A. z siedzibą w B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 31 stycznia 2024 roku postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wpis w wysokości 100 (słownie: sto) złotych. Przedmiotem skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w K. – dalej jako "Skarżąca" jest bezczynność P. S.A. z siedzibą w S. – B. N. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostepnienie informacji publicznej. W dniu 31 stycznia 2024 roku Skarżąca złożyła do P. " S.A. z siedzibą w S. – B. N. – dalej jako "G. " lub "podmiot zobowiązany" wniosek o udostępnienie następujących informacji publicznych (dokumentów), cyt.: "1. informacji, czy G. P. w okresie od stycznia 2022 r. do końca grudnia 2023 r. zawarła jakiekolwiek umowy z E. Sp. z o.o. z siedzibą w T. lub z E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. 2. informacji - o ile odpowiedź na pyt. 1 okaże się twierdząca - w jakim trybie postępowania podmioty te zostały wyłonione do realizacji zawartych umów oraz przesłanie kopii tych umów, następnie zaś informacji czy i ewentualnie jacy podwykonawcy zostali zgłoszeni w ramach realizacji rzeczonych umów oraz kiedy." W odpowiedzi na powyższe G. poinformowała skarżącego pismem z dnia 14.02.2024 r., iż nie zdoła dotrzymać przewidzianego ustawą terminu 14 dniowego na udzielenie informacji publicznej, lecz w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. informacji udzieli w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące. Następnie za pismem z dnia 18 marca 2024 roku G. przedstawiła zestawienie umów zawartych ze spółkami E. i E. w którym wskazano w jakim trybie postępowania zawarte zostały umowy. G. udostępniła umowy zawierane z rzeczonymi spółkami, natomiast skany załączników do umów zobowiązała się przekazać wnioskującemu w umówionym terminie na miejscu w siedzibie w Z.. Ponadto G. odmówiła udzielenia informacji dotyczącej podwykonawców, przyjmując, iż informacja ta miałby charakter przetworzony. W związku z tym G. zakreśliła wnioskodawcy 4 dniowy termin na wykazanie, że za udostępnieniem rzeczonych informacji publicznych przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. G. P. zaznaczyła przy tym, że w razie niewskazania w wyznaczonym terminie szczególnie uzasadnionego interesu prawnego wyda decyzje odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Termin na wykazanie uzasadnionego interesu publicznego upłynął bezskutecznie w dniu 22 marca 2024 roku Następnie G. wydała w dniu 28 marca 2024 roku decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia H. informacji publicznych w zakresie czy do realizacji umów z E. i E. zostali zgłoszeni podwykonawcy, a jeśli tak, to jacy i kiedy, stanowiących informacje przetworzone (Informacje dotyczące Podwykonawców) (k. 30 a.s.). W uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazano m.in. W dniu 18 marca 2024 roku G. przesłała do H. Pismo z dnia 18 marca 2024 roku. W stosunku do Informacji dotyczących Umów w Piśmie z dnia 18 marca 2024 roku G. udostępniła H. Informacje dotyczące Umów, poinformowała o braku możliwości udostępnienia H. załączników do umów z E. i E. we wnioskowanej formie oraz wskazała sposób udostępnienia tych informacji. Z kolei w stosunku do Informacji dotyczących Podwykonawców G. szczegółowo wyjaśniła w Piśmie z dnia 18 marca 2024 roku, dlaczego informacje te zakwalifikowała jako informacje przetworzone, a następnie G. wyznaczyła H. 4-dniowy termin do wykazania, że za udostępnieniem Informacji dotyczących Podwykonawców przemawia szczególny interes publiczny. Ww. termin upłynął bezskutecznie w dniu 22 marca 2024 roku. Wskazano, że udzielenie H. informacji publicznych w zakresie Informacji dotyczących Podwykonawców wymagałoby wydobycia z dokumentacji realizacyjnej udostępnionych H. 17 (siedemnastu) umów z E. i E. (dalej "Umowy") informacji cząstkowych, a następnie ujęcia takich informacji w szczegółowym zestawieniu. W przeciwieństwie do zestawienia wykonanego przez G. w pkt. 1.1. Pisma z dnia 18 marca 2024 roku dotyczącego Umów, niewymagającego od G. zaangażowania nadmiarowych sił i środków zestawienie dotyczące wskazania wszystkich podwykonawców zgłoszonych w trakcie realizacji Umów, wymagałoby wykonania dokładnej analizy m.in. dzienników budów, protokołów z narad realizacyjnych, poszczególnych pism wykonawców (a zatem setek stron dokumentów), co przy zakresie realizacyjnym Umów byłoby zajęciem pracochłonnym i destabilizującym bieżącą pracę pracowników G. . Wykonanie takiego zestawienia zawierałoby informacje wytworzone ściśle dla H. , gdyż G. nie posiada bazy danych, której funkcjonalność umożliwiałaby proste wygenerowanie Informacji dotyczących Podwykonawców. W związku z opisanymi powyżej okolicznościami nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące Podwykonawców są informacją przetworzoną w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 roku, I OSK 1656/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 roku, I OSK 1550/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2023 roku, III OSK 6369/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2023 roku, III OSK 2677/21). Udostępnienie takich informacji przez G. wymaga wykazania przez H. e posiada szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu Informacji dotyczących Podwykonawców. H. nie ustosunkowało się w wyznaczonym w Piśmie z dnia 18 marca 2024 roku terminie do wezwania G. . Uznać zatem trzeba, że H. w żaden sposób nie wykazało, że za udostępnieniem H. Informacji dotyczących Podwykonawców przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Zdaniem G. w zakresie Informacji dotyczących Podwykonawców trudno dopatrzyć się po stronie H. szczególnie istotnego interesu publicznego. Wydaje się, że w ww. przypadku H. kierowało się raczej interesem indywidualnym co do chęci poznania podwykonawców podmiotów konkurencyjnych. Wobec braku ustosunkowania się przez H. do wezwania w zakresie wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego uzyskania Informacji dotyczących Podwykonawców, G. w oparciu o przepisy u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne takiej istotności nie dostrzega. Warto podkreślić, że nie sposób wyobrazić sobie, że Informacje dotyczące Podwykonawców mogłyby zostać wykorzystane w celu mającym pozytywny aspekt społeczny, albo na potrzeby danej społeczności, czy też grupy społecznej, a korzyści płynące z upublicznienia tych informacji byłyby większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych G. niezbędnych na przetworzenie informacji w celu ich udostępnienia H. . W konsekwencji G. uznaje, że za udostępnieniem H. Informacji dotyczących Podwykonawców nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Mając na względzie powyższe G. na mocy niniejszej decyzji odmówiła H. udostępnienia informacji publicznych w zakresie czy do realizacji umów z E. i E. zostali zgłoszeni podwykonawcy, a jeśli tak, to jacy i kiedy, stanowiących informacje przetworzone (Informacje dotyczące Podwykonawców). Decyzja ta została doręczona Skarżącej w dniu 4 kwietnia 2024 roku (k. 35 a.s.). Następnie H. sp. z o.o. z siedzibą w K. – dalej jako "Skarżąca" jest bezczynność P. S.A. z siedzibą w S. – B. N. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie w jakim dotyczył on informacji "czy i ewentualnie jacy podwykonawcy zostali zgłoszeni w ramach realizacji rzeczonych umów oraz kiedy". W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że pomimo upływu terminu do załatwienia wniosku jak i do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, jak i nie została wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji. W związku z tym Skarżąca wnosi o stwierdzenie bezczynności G. w zakresie w jakim nie rozpoznano wniosku obejmującego udzielenia informacji dotyczącej podwykonawców. Skarżąca podkreśliła przy tym, że bezzasadne jest stanowisko G. , iż wnioskowana informacja dotycząca podwykonawców stanowiła informację przetworzoną, a przy tym bezpodstawnie podmiot ten domagał się wskazania przez wnioskodawcę na szczególną istotność udzielanej informacji dla interesu publicznego. Działanie organu stanowiło naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem podmiot zaniechał udostępnienia wnioskowanej informacji. Wyznaczony przez ustawodawcę termin nie dłuższy niż 14 dni od złożenia wniosku na udzielenie informacji publicznej nie został dotrzymany. Podkreślono, że postępowanie organu miało charakter wadliwy, a podmiot zobowiązany winien udzielić wnioskowanej informacji publicznej. Wnioskowana informacja w całości stanowi nieprzetworzoną informację publiczną, stąd też winna zostać bezzwłocznie przez organ udostępniona wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3), 4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b), 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt. 4) p.p.s.a. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024, poz. 572, dalej "K.p.a.") jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, przesądził, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.". W powyższej uchwale jasno wskazano więc, że zakończenie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, uniemożliwia jej rozpoznanie. Sąd nie może w takiej sytuacji badać, czy przed jej zakończeniem organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wprawdzie wyrażone w ww. uchwale stanowisko odnosi się bezpośrednio do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, jednak należy mieć na względzie, że zarzut bezczynności lub przewlekłości ocenia się przez pryzmat sposobu realizacji kompetencji określonego organu. Jeśli zarzut bezczynności czy przewlekłości dotyczy organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, to momentem granicznym, z perspektywy ww. uchwały, będzie wydanie decyzji kończącej postępowanie przez ten organ. Ta zaś decyzja nie ma w momencie jej wydania przymiotu ostateczności, skoro przysługuje od niej odwołanie (por. art. 16 § 1 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy doszło do wydania decyzji i zakończenia postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi na bezczynność organu, to Sąd nie może w takiej sytuacji badać, czy przed jego zakończeniem organ dopuścił się bezczynności. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że Skarżący w dniu 25 maja 2024 roku złożył skargę na bezczynność G. w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie w jakim dotyczył on informacji "czy i ewentualnie jacy podwykonawcy zostali zgłoszeni w ramach realizacji rzeczonych umów oraz kiedy". Natomiast G. wydała w dniu 28 marca 2024 roku decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia H. informacji publicznych w zakresie czy do realizacji umów z E. i E. zostali zgłoszeni podwykonawcy, a jeśli tak, to jacy i kiedy, stanowiących informacje przetworzone (Informacje dotyczące Podwykonawców) (k. 30 a.s.), która to decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 4 kwietnia 2024 roku (k. 35 a.s.). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w sytuacji, w której przed dniem wniesienia skargi podmiot zobowiązany wydał decyzję z dnia 28 marca 2028 r., którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym zawartych we wniosku Skarżącej, zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, o czym stanowi powołana powyżej uchwała NSA. W okolicznościach niniejszej sprawy, G. nie pozostawała na dzień wniesienia skargi do Sądu w bezczynności, bowiem uprzednio w uwzględnieniu części wniosku udzieliła wnioskowaną informację, natomiast w dniu 28 marca 2024 r. wydała decyzję, którą w pozostałym zakresie odmówiła udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd uznał, że wniesiona skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie mogła odnieść skutku i, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż podane w punktach 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1) sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, postanowiono zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od niniejszej skargi, o czym orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia.