II SAB/Kr 127/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanawia: umorzyć postępowanie sądowe Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte na skutek skargi J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarżący domagał się nakazania temu organowi przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie samowolnie wybudowanego budynku na działce nr [...], obr. [...] K. przy ul. [...] w K. Skarżący podał, że skarga dotyczy spraw znak [...], [...] i [...]. J. S. wskazał, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła innego obiektu budowlanego, usytuowanego na tej samej działce. Przedmiotowy budynek mieszkalny był samowolnie budowany w latach 1994 - 1998, nigdy zaś nie był budynkiem produkcyjnym. Funkcję produkcyjne miał budynek gospodarczy, oznaczony na mapie jako przybudowany do budynku nr [...]. Budynek mieszkalny został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, zatem nie posiada numeru administracyjno- geodezyjnego. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wyjaśnienie stanu prawnego przedmiotowego budynku. J. S. wskazał, że w dniu [...] lipca 2005 roku złożył wniosek o nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu, a wobec braku działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżył jego bezczynność, pismem z dnia [...] września 2006 roku. Organ pierwszej instancji w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2007 roku wskazał, że odnośnie przedmiotowego budynku wydano decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na budynek mieszkalny, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął działań w sprawie samowolnej budowy. Wobec treści odpowiedzi, skarżący złożył zażalenie na bezczynność, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku odmówił wyznaczenia organowi pierwszej instancji terminu do udzielenia odpowiedzi. Nie uznał również za zasadne nakazania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej budowy spornego obiektu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wskazał, jakiego sposobu zakończenia postępowania się domaga. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podniósł, że - odmiennie niż to zostało wskazane w nagłówku środka zaskarżenia - skarga, z uwagi na zawarte w niej żądanie i treść dotyczy postępowania znak [...]. Następnie wskazano, że pismem z dnia [...] czerwca 2005 roku J. S. wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie samowolnie wybudowanych budynków na działce nr [...] obr. [...] K., a w szczególności: będącego w budowie budynku dwukondygnacyjnego, murowanego o dachu dwuspadowym, usytuowanego w północno - wschodnim narożniku działki, garażu murowanego przy południowej granicy działki, garażu blaszanego, usytuowanego częściowo na działce nr [...], a częściowo na działce nr [...], oraz części ogrodzenia, wybudowanego w północno-wschodnim narożniku działki nr [...]. Żądania strony spowodowały wszczęcie postępowań administracyjnych: znak [...] w sprawie garażu blaszanego, które zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania, a także znak [...] w sprawie garażu murowanego- sprawa ta obecnie jest w toku. Natomiast w sprawie części ogrodzenia w trybie art. 237 § 3 i art. 238 k.p.a. udzielono skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2006 roku, że budowa ta nie wchodzi w zakres właściwości organów nadzoru budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, te w sprawie znak [...], dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, udzielono J. S. odpowiedzi w trybie skargowym, pismem z dnia [...] lutego 2007 roku. Skarżący nie zgodził się ze sposobem załatwienia sprawy i wniósł zażalenie na bezczynność, jednakże organ odwoławczy nie wyznaczył dodatkowego terminu udzielenia odpowiedzi. W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego uznał, że żądanie, zawarte we wniosku z dnia [...] czerwca 2006 roku, a dotyczące budynku dwukondygnacyjnego, ma charakter żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wobec czego w dniu [...] grudnia 2007 roku skierował do stron zawiadomienie o jego wszczęciu oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował, że po upływie wskazanego w zawiadomieniu terminu zostanie wydana odpowiednia decyzja. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 18 lutego 2008 roku pełnomocnicy organu przedłożyli decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. Nr [...] z dnia [...] roku, znak [...], którą na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.) odmówił wydania decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego: budynku dwukondygnacyjnego, murowanego o dachu dwuspadowym, usytuowanego w północno- wschodnim narożniku działki nr [...] obręb [...] K., położonego w rejonie ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji wskazano na przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie wszczętego na skutek pisma J. S. z dnia [...] czerwca 2005 roku, ze zwróceniem uwagi, iż rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie jednego z czterech żądań, zgłoszonych w powołanym piśmie, a to żądania orzeczenia rozbiórki budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego, murowanego o dachu dwuspadowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność organu możliwe są różne rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana jako p.p.s.a.) - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W przypadku bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji skarżący - poza Rzecznikiem Praw Obywatelskich i prokuratorem - obowiązany jest zatem przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 k.p.a., tzn. wnieść stanowiące specyficzny, różny od przewidzianego w art. 141 - 144 k.p.a. środek zaskarżenia w postaci zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewyczerpanie przed wniesienie skargi środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a. do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi nie wiąże się z nałożeniem na organ jakichkolwiek kar wobec braku podstawy prawnej do wydawania takich orzeczeń. Stosowanie określonych prawem sankcji - w tym grzywny, możliwe jest bowiem dopiero w sytuacji niewykonania przez organ administracji publicznej prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę, o czym stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności, tj. w sytuacji gdy pomimo niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjęcia przez organ stosownej czynności nie zachodzą przesłanki do uznania takiego stanu rzeczy za bezczynność organu. Ponadto, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji lub innego aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych - oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Jak słusznie wskazuje się w wyroku NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2002 roku, sygn. akt l SA 2459/00 (LEX nr 81763), z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzja wynika, że decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ ten nie może również w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić. W sytuacji wydania decyzji nie istnieje zatem przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie przez sąd w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględniając poza zgodnymi twierdzeniami stron także okoliczności wynikające z akt administracyjnych należy wskazać, że skarżący wyczerpał prawne środki przeciwdziałania bezczynności organów administracji publicznej, przewidziane przez art. 37 k.p.a., co otwarło możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednakże wydanie ujawnionej na rozprawie, skierowanej także do J. S. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat G. Nr [...] z dnia [...] roku, znak [...], którą załatwiono sprawę w sposób umożliwiający kontrolę jej prawidłowości w administracyjnym toku instancji oraz dalej - poprzez wniesienie skargi na akty administracyjne organu odwoławczego, stanowi podstawę do umorzenia postępowania sadowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki sąd Administracyjny orzekł jak sentencji postanowienia na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., uwzględniając nadto iż skarżący pomimo pisemnego pouczenia nie składał wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.