II SAB/Kr 127/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. i R. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w sprawie dotyczącej legalności budowy oddala skargę Pismem z dnia 4 czerwca 2021 r. M. J. i R. J. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali przebieg postępowania począwszy od wniosku złożonego w dniu 14 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie budynku zlokalizowanego w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie, znak [...], występuje szczególnie skomplikowany stan prawno-własnościowy, który uniemożliwia prawidłowe ustalenie stron postępowania. Kwestia konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron była już przedmiotem wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 601/18, w którym jednoznacznie przesądzono o konieczności ustalenia aktualnych właścicieli działki, na której położony jest sporny budynek (tj. dz. nr [...] obr. [...]), jak również działek sąsiednich (tj. dz. [...], [...], [...] obr. [...]). Organ postanowieniem nr [...] z dnia 19 lipca 2019 r., znak: [...], zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu wyznaczenia kuratora spadku nieobjętego po zmarłym J. W.. Organ w związku ze złożonym zażaleniem na ww. postanowienie R. J. oraz M. J. przekazał wraz z zażaleniem akta sprawy znak: [...] oraz akta sprawy znak: [...] (poprzedni znak [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. MWINB postanowieniem nr [...] z dnia 23 października 2020 r., znak [...], uchylił ww. postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. MIWNB uznał, że zawieszenie postępowania było zasadne, jednakże na etapie postępowania zażaleniowego przesłanka zawieszenia odpadła, bowiem wspomniany kurator po J. W. został ustanowiony. Na postanowienie MWINB wniesiono skargę do WSA w Krakowie. Akta sprawy do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Dalej organ podkreślił, że pomimo braku zwrotu akt podejmuje dalsze czynności celem ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. W szczególności wystąpił do Sądu Rejonowego w O. o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego po S. W.. Dotąd do organu wpłynęło jedynie postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt INs [...], o wyłączeniu sędziego. Organ pozyskał także postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. W. oraz akty poświadczenia dziedziczenia po H. W. i A. W.. Podejmowane przez organ skuteczne działania pozwolą na prawidłowe oznaczenie kręgu stron postępowania i – po zwrocie akt do organu – wydanie rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżący przed wniesieniem skargi złożyli zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia 18 grudnia 2020 r. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Stosownie do art. 12 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 – § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie mogły być wszystkie czynności organu od momentu zainicjowania czynności jurysdykcyjnych w 2009 roku, lecz czynności podejmowane po zwrocie organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 601/18. Nastąpiło to w dniu 15 listopada 2018 r. Już w tym miejscu warto też zaznaczyć, że we wspomnianym wyroku Sąd wprawdzie wskazał na możliwość nałożenia obowiązków na faktycznego zarządcę nieruchomości, jeżeli ustalenie wszystkich współwłaścicieli będzie niemożliwe, ale – wbrew twierdzeniom skargi – Sąd nie "zwolnił" organu z obowiązku ustalenia wszystkich stron i zapewnienia im możliwości czynnego udziału w postępowaniu, przeciwnie, Sąd wskazał, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przede wszystkim ustali krąg stron postępowania". Stąd też działań organu zmierzających do uczynienia zadość temu wskazaniu nie można uznać za zbędne czy też niecelowe. Po otrzymaniu akt organ podjął czynności w przedmiotowej sprawie celem ustalania spadkobierców nieżyjących stron, dwukrotnie wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy (do dnia 31 marca 2019 r. i do dnia 31 lipca 2019 r.). Postanowieniem nr [...] z dnia 19 lipca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem nr [...] z dnia 23 października 2020 r., znak: [...], uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania, ale nie z uwagi na wadliwość zaskarżonego postanowienia, lecz z uwagi na następcze odpadnięcie przyczyny zawieszenia postępowania (postanowienie o zawieszeniu było prawidłowe). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1453/20, nie zakwestionował zasadności zawieszenia postępowania. Sąd wskazał w szczególności, że "PINB w K. – Powiat Grodzki prawidłowo zawiesił kontrolowane postępowanie administracyjne do czasu ustanowienia kuratora spadku nieobjętego po zmarłym J. W., z uwagi na ujawnienie się okoliczności, że taka strona występuje w sprawie, a jej śmierć wymaga wyznaczenia kuratora spadku". Akta przedmiotowej sprawy administracyjnej pozostają od dnia 29 grudnia 2020 r. do chwili obecnej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie (wcześniej pozostawały w dyspozycji organu odwoławczego). Analiza przedłożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki akt zastępczych potwierdza wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że pomimo braku zwrotu akt podejmowane są dalsze czynności celem ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. W szczególności organ zwracał się o niezbędne informacje: pismami z dnia 2 grudnia 2020 r. do Sądu Rejonowego w O. i do Sądu Rejonowego dla K. – P. w K.; pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. do Sądu Rejonowego dla K. – Ś. w K.; pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. do Sądu Rejonowego w O.. Pismami z dnia 11 stycznia 2021 r. organ zwrócił się o informacje do H. W. i J. W.. Wobec poczynionych ustaleń wskazujących na potrzebę wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego po zmarłym S. W. – organ wystąpił z takim wnioskiem do Sądu Rejonowego w O. pismem z dnia 8 marca 2021 r. Pismem z dnia 19 marca 2021 r. organ zwrócił się o kolejne informacje do Sądu Rejonowego dla K. – Ś. w K.. Organ udzielał także wyczerpujących odpowiedzi na wezwania Sądu Rejonowego w O. związane z postępowaniem o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego po zmarłym S. W. (pismo z dnia 17 maja 2021 r.). W wyniku pisma wystosowanego w dniu 10 czerwca 2021 r. do Sądu Rejonowego dla K. – P. organ pozyskał do akt postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku po A. W.. Nadto organ pozyskał notarialne akty poświadczenia dziedziczenia po H. W. i po A. W.. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezczynności organu ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ istotnie nie dopełnił obowiązku notyfikacyjnego z art. 36 § 2 k.p.a., ale to uchybienie samo przez się nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi, skoro istnieją obiektywne i niezależne od organu przeszkody do zakończenia postępowania. Taką przeszkodą – wciąż aktualną – jest m.in. trwające postępowanie o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego po zmarłym S. W.. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.