II SAB/Kr 128/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawach: [...] i [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. do wydania w terminie 1 miesiąca aktów administracyjnych w sprawach: wymiany okien w ścianie północnej budynku mieszkalnego położonego na działce [...] w Z. oraz przebudowy stodoły na tej działce-zainicjowanych przez M.M. i J.M. pismem z dnia 28 czerwca 2008 roku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie przedłożonych przez organ akt Sąd ustalił: W dniu 26 czerwca 2008 r. M. M. i J. M. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo nazwane "skargą", w którym domagali się "przywrócenia prawa budowlanego" na sąsiadującej z ich nieruchomością działce nr [...] w Z., na której usytuowano dom mieszkalny zbyt blisko granicy, a nadto w ścianie domu wymieniono "bloczki szklane na okna euro" (sprawę zarejestrowano do nr [...]). W dniu 22 lipca 2008 r. organ przeprowadził na działce [...] kontrolę, w której uczestniczyła współwłaścicielka działki M. W. W protokole odnotowano, że w ścianie północnej budynku mieszkalnego umieszczone są 4 okna o wymiarach 80/50 cm. M. W. oświadczyła, że okna te znajdowały się w tym miejscu już w latach 70-ych. Zapisano, że odległość ściany z oknami od ogrodzenia dzielącego nieruchomości wynosi 3,75 do 3,85 m. W dniu 28 lipca 2008 r. współwłaścicielka działki nr [...] przedłożyła rysunki z projektu budynku mieszkalnego. W dniu 28 lipca 2008 r. organ skierował do skarżących zawiadomienie o nieuwzględnieniu skargi na podstawie art. 238 § 1 kpa. W piśmie tym organ wskazał, że z przeprowadzonej kontroli i dostarczonych dokumentów wynika, że nie naruszono przepisów Prawa budowlanego, nie znaleziono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W dniu 19 września 2008 r. skarżący skierowali do organu pismo, w którym zaprzeczyli ustaleniom organu wskazując, że w ścianie północnej były tzw. luksfery, a nie zwykłe okna, oraz że odległość tejże ściany od granicy ich działki wynosi ok. 3 m. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko. W kolejnych pismach z 18 lutego 2009 r. i 17 marca 2009 r., skarżący ponawiali skargę, domagając się "przywrócenia stanu poprzedniego", organ zaś podtrzymywał swe stanowisko. W dniu 5 czerwca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 237 § 3 i art. 238 kpa uznał za zasadną skierowaną doń skargę J. i M. M., wskazując, że PINB nie udzielił skarżącym wyczerpującej odpowiedzi. W piśmie z dnia 2 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył dotychczasowe twierdzenia i dodał, że "odległość otworów okiennych od ogrodzenia (które z braku graniczników przyjęto za miarodajne) wynosi w terenie 3,85 m, z mapy ewidencyjnej zaś wynika, że odległość budynku na działce nr [...] od granicy działki wynosi 4,5 m. Kolejną "skargę na działanie PINB" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niezasadną (zawiadomienie z dnia 24 lipca 2009 r.). W piśmie nazwanym skargą z dnia 2 listopada 2009 r. (w aktach PINB [...]) zażądali m.in. "natychmiastowego zamurowania okien" w budynku mieszkalnym na działce nr [...]. W piśmie z dnia 4 marca 2011 r. kierowanym do PINB J. i M. M. ponowili skargę i zażądali "zgodnie z trybem art. 104 kpa wydania decyzji i rozpoznania sprawy zgodnie z art. 77 § 1 i art. 7 kpa". W dniu 24 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 237 § 3 i art. 238 kpa uznał za niezasadną skierowaną doń skargę J. i M. M., wskazując, że PINB udzielił skarżącym wyczerpującej odpowiedzi zarówno w kwestii wymiany okien w budynku mieszkalnym na działce nr [...], jak i w kwestii - równolegle zgłaszanej przez skarżących- przebudowy stodoły na w/w działce. Żądanie rozpatrzenia sprawy wymiany okien skarżący ponowili w piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r. kierowanym do PINB. Pismo to pozostawiono bez odpowiedzi. Równolegle do opisanej powyżej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzał czynności dotyczące przebudowy stodoły na działce nr [...] w Z. (akta [...]). Czynności te podjęto z inicjatywy M. i J. M., którzy w piśmie z dnia 6 maja 2008 r. zgłosili zastrzeżenia do przebudowy, które następnie powtórzyli w piśmie z dnia 3 czerwca 2009 r. twierdząc, że przebudowa stodoły na dwa garaże nastąpiła nielegalnie, bowiem projekt został zatwierdzony już po przebudowie. W odpowiedzi na to pismo organ wyjaśnił, że właścicielki działki nr [...] uzyskały pozwolenie na przebudowę budynku gospodarczego na garaż dwustanowiskowy, pomieszczenie gospodarcze i wiatę, decyzja jest ostateczna, a rozpoczęcie budowy zostało zgłoszone (pismem z dnia 1 września 2009 r.), nie ma więc podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego. W ponownym piśmie (z dnia 18 września 2009 r.) skarżący stwierdzili, że "ściana stodoły została wybudowana na naszej własności – na drodze współwłasności, która stanowi drogę dojazdową", a także, że właścicielki działki nr [...] "wypuściły styropian od strony północnej na naszą drogę i w tym naruszyły prawo budowlane". Po przeprowadzeniu kontroli w terenie organ, w piśmie z dnia 5 października 2009 r. wyjaśnił, że "budynek stodoły jest w trakcie wykonywania robót na podstawie decyzji po pozwoleniu na budowę", nie stwierdzono rozbudowy filarów, a roboty wykonywane na filarach to 1,5 cm tynku na filarze narożnym od strony zachodniej i obłożenie styropianem. Wystający ze ściany styropian nie zawęża drogi dojazdowej. W odpowiedzi na "zastrzeżenia skarżących co do sposobu załatwienia sprawy przez PINB", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 22 października 2009 r. wyjaśnił zasady i tryb postępowania w sprawach skarg (Dział VIII kpa). Ustaleniom PINB w kwestii przebudowy stodoły skarżący zaprzeczyli w piśmie z dnia 2 listopada 2009 r. twierdząc, że styropian zawęża ich drogę i że przebudowa nastąpiła przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 17 listopada 2009 r. organ podtrzymał swe stanowisko w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. W odpowiedzi na kolejną interwencję skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w piśmie z dnia 9 marca 2010 r. skargę uznał za niezasadną. W kolejnej "skardze" z dnia 4 marca 2011 r. J. i M. M. domagali się rozpatrzenia sprawy przebudowy stodoły zgodnie z trybem art. 104 kpa i zgodnie z art. 77 § 1 i art. 7 kpa. W dniu 10 stycznia 2012 r. M. i J. M. skierowali do WINB "skargę na bezczynność PINB" w sprawach [...] i [...] dotyczących stodoły i budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. WINB zawiadomił skarżących o niezasadności ich skargi. W piśmie z dnia 2 maja 2012 r. PINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie przebudowy stodoły. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2012 r. WINB stwierdził, że kolejna "skarga" (z 19 lipca 2012 r.) dotycząca przebudowy stodoły i wymiany okien w budynku mieszkalnym na działce nr [...], jest nieuzasadniona. Skarżący w dniu 25 kwietnia 2014 ponowili skargę do PINB, a w dniu 31 października 2014 r. skargę do WINB podając znaki obu spraw: dotyczącej stodoły i domu mieszkalnego. M. i J. M. w dniu 3 marca 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozbudowy na sąsiedniej nieruchomości (dz. nr [...]) przez M. W. i R. K., prowadzonych pod znakiem [...] oraz [...]. Na uzasadnienie powyższego skarżący wskazali, że postępowanie trwa już siedem lat. Skargę na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarejestrowano do odrębnej sygnatury. W rozpatrywanej sprawie prawomocnym postanowieniem z dnia 27 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. M. z powodu nieuzupełnienia w zakreślonym terminie braków formalnych skargi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania akcentując, że prowadził dwa postępowania wyjaśniające w związku ze złożonymi przez skarżącego skargami. Organ wskazał, że oba postępowania przeprowadzono w ramach postępowania skargowego przewidzianego w rozdziale VIII k.p.a., w każdym przypadku zawiadamiając skarżących o bezzasadności wnoszonych skarg, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, a w związku z tym – zdaniem organu – nie pozostaje on w bezczynności. W ocenie organu nie dopuścił się on również w niniejszej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż przeprowadził on postępowanie wyjaśniające i następnie zawiadomił o sposobie załatwienia skargi, zaś wszystkie podjęte czynności były konieczne do oceny zasadności złożonych skarg, jako że skarżący nie przedstawił stanu faktycznego w sposób pełny i niewymagający podjęcia działań ze strony organu. Dodatkowo organ wskazał, że zareagował on na podanie skarżącego w trybie, który uznał za właściwy w sprawie, a w związku z tym nie można mu zarzucić braku działania w rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia nakazuje rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest więc warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, który w niniejszej sprawie został zachowany. J. i M. M. w każdym (opisanym powyżej) piśmie kierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestionowali sposób załatwienia ich spraw przez organ I instancji. Zważywszy okoliczności rozpoznawanej sprawy, w tym treść korespondencji oraz to, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie jest środkiem sformalizowanym, przyjąć należało, że w istocie pisma te stanowiły zażalenia na niezałatwienie spraw we właściwych terminach. Bez znaczenia pozostaje zaś to, że organ wyższego stopnia niewłaściwie skierował je do załatwienia w trybie skargowym. Tak więc uznać należało, że skarga została wniesiona do Sądu po wyczerpaniu wymaganego ustawą trybu "przedskargowego", podlega zatem merytorycznemu rozpatrzeniu. Skarga J. M. zasługuje na uwzględnienie. W pismach kierowanych do J. i M. M. organ wielokrotnie odwoływał się do tych orzeczeń sądów administracyjnych, w których podkreślano zasadę działania organu nadzoru z urzędu i wyjaśniano istotę czynności kontrolnych podejmowanych w związku z interwencjami obywateli – w trybie przepisów Działu VIII kpa. Sąd te, cytowane w pismach organu poglądy, co do zasady podziela, uznając jednak, że nie można ich odnosić do sprawy rozpatrywanej obecnie. Prawdą jest, że M. i J. M. z reguły swe pisma nazywali skargami, odwoływali się też do poszczególnych przepisów Działu VIII kpa. Jednocześnie jednak wskazywali na konkretne naruszenia ich interesu i żądali konkretnych rozstrzygnięć, wielokrotnie też swe żądania ponawiali kwestionując ustalenia poczynione przez organ. Intencje skarżących były przy tym dość oczywiste i sprowadzały się do wszczęcia i przeprowadzenia konkretnych postępowań administracyjnych. Tymczasem wszystkie ustalenia organu są wynikiem czynności podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym i bez udziału J. i M. M. Przedmiotem zaś badań organu były kwestie prawidłowości i zgodności z prawem prowadzonych i wykonanych przez inwestorów robót budowalnych na działce nr [...] w Z., a więc kwestie mieszczące się w merytorycznych kompetencjach i kognicji organu nadzoru budowlanego. Jakkolwiek rzeczywiście zasadą jest, że organ nadzoru działa z urzędu, to okoliczność ta nie wyklucza wszczęcia i rozpoznania sprawy na wniosek. Organ nie stwierdzał potrzeby wszczęcia takiego postępowania w sprawach obu budynków, ale jednocześnie nie stwierdzał, aby wnioski pochodziły od osób nielegitymujących się interesem prawnym. Tak więc, choć przez wiele lat podtrzymywana była bogata korespondencja, to skarżący (o ile legitymował się interesem prawnym) pozbawiony był możliwości zweryfikowania ustaleń i ocen organu zarówno co do faktu wymiany okien w budynku mieszkalnym na działce nr [...] i usytuowania jego ściany w stosunku do granicy działki, jak i co do naruszenia jego praw właścicielskich przy przebudowie stodoły na w/w działce. Podkreślić należy, że J. i M. M. żądania przeprowadzenia postępowań administracyjnych ponawiali także po wejściu w życie (11 kwietnia 2011r.) art. 61a kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Organ więc, oprócz powinności uwzględnienia unormowania z art. 61 kpa, miał też obowiązek (po dniu 11 kwietnia 2011 r.) rozważenia przesłanek z art. 61a kpa. Zainicjowane wnioskiem strony postępowanie powinno zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego, nie zaś odpowiedzią udzielaną w trybie skargowym. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania zawartego we wniosku, winny być przedmiotem pytania kierowanego do strony. Osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje skarga do sądu. Jest niewątpliwe, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu wielokrotnie powtarzanych żądań skarżącego. Skargę J. M. należało więc uwzględnić, formułując treść rozstrzygnięcia w nawiązaniu do aktualnej treści przepisów kpa. Nie można bowiem wykluczyć, że prawidłowym sposobem załatwienia wniosków J. M. okazać się może odmowa wszczęcia postepowania. W każdym razie sprawy zgłaszane przez M. i J. M. winny być załatwione w formie procesowej. Bez znaczenia pozostają przy tym sygnalizowane przez skarżącego przyczyny, dla których zdecydował o wystąpieniach do organu nadzoru budowalnego, a mianowicie nałożony nań (z inicjatywy sąsiada) obowiązek rozbiórki garażu blaszaka. Badanie i ocena tych pobudek, w sytuacji istnienia przesłanek do wydania aktu administracyjnego, nie mieści się w uprawnieniach organu administracji publicznej i nie może stanowić usprawiedliwienia jego bezczynności. Fakt, że czynności procesowe nie były podejmowane przez organ przez wiele lat pomimo powtarzających się interwencji J. i M. M., uzasadnia ocenę bezczynności organu w kategorii rażącego naruszenia prawa. Wyrok wydano na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012/270). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.