II SAB/Kr 128/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Zbludzy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 maja 2022 r. I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Zbludzy do podjęcia aktu lub wykonania czynności w zakresie pytania nr 2 zawartego we wniosku skarżącej z dnia 10 maja 2022 r., II. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Zbludzy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Zbludzy na rzecz skarżącej Z. G. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z 10 maja 2022 r. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że we wniosku, o którym mowa zażądała następujących informacji: 1. Jakim aktem prawnym zmieniano jej stanowisko pracy z wymiaru 20 godzin tygodniowo, jakie zostało jej ustalone przez dyrektora szkoły dnia 5 marca 2015 roku, na 21 godzin tygodniowo, 22 godziny tygodniowo i 23 godziny tygodniowo. 2. Jak zmieniały się stanowiska pracy poszczególnym nauczycielom Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. począwszy od roku szkolnego 2018/2019 do chwili obecnej. Do dnia złożenia tej skargi, 30 maja 2022 r., Zespół Szkoły i Przedszkola w Z. nie udostępnił żądanych informacji, czym – zdaniem skarżącej - naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o: 1. odrzucenie skargi z uwagi na brak postępowania administracyjnego, w tym w szczególności postępowania w trybie dostępu do informacji publicznej w toku, którego mogłoby dojść do bezczynności organu; 2. ewentualnie o oddalenie w całości przedmiotowej skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż żądana przez skarżącą informacja w zakresie punktu pierwszego wniosku tj. udzielenia informacji odnośnie aktu prawnego na podstawie, którego zmieniono Z. G. stanowisko pracy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że nie jest to informacja o sprawach publicznych. Żądana informacja dotyczy stosunku pracy konkretnego pracownika, który jest równocześnie wnioskodawcą. Kwestie te wynikają z indywidualnych ustaleń z pracownikiem oraz z umowy o pracę, a także stosownych aneksów, do których pracownik ma dostęp. Z kolei, odnośnie do żądania w zakresie drugiego punktu objętego wnioskiem tj. udostępnienia danych jak zmieniały się stanowiska pracy poszczególnym nauczycielom Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. począwszy od roku szkolnego 2018/2019 do chwili obecnej, Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola wskazał, że informacje te zostały już skarżącej udostępnione, bowiem były dostępne na posiedzeniach Rad Pedagogicznych, w których Skarżąca zawsze uczestniczyła i brała udział w podejmowaniu uchwał dotyczących organizacji pracy w/w placówki na poszczególne lata nauki. Skarżącej została udzielona informacja publiczna na podstawie art. 10 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie z którym, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o udostępnienie informacji zawarty w pkt 2 wniosku dotyczył informacji, który została udostępniona ustnie na posiedzeniach Rad Pedagogicznych. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, nie zgadzając się z argumentacją Dyrektora. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Wniosek skarżącej z dnia 10 maja 2022 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Organ powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, względnie – jeśli według jego oceny żądana informacja nie stanowi informacji publicznej – odpowiedzieć na wniosek zwykłym pismem. Wszystkie te czynności winny zostać podjęte w terminach wynikających z art. 13 u.d.i.p. tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w szczególnych okolicznościach termin ten może być przedłużony do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Tymczasem organ w żaden sposób nie zareagował na pismo skarżącej - nie udostępnił skarżącej żądanych przez nią informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie wezwał o dodatkowe wyjaśnienia ani w żaden inny sposób nie zamanifestował swojego stanowiska względem wniosku. W pierwszej kolejności odnieść się należy do tego jaki charakter mają żądane we wniosku informacje. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Wniosek skarżącej dotyczył dwóch kwestii: 1) podstawy prawnej, na jakiej zmieniono jej stanowisko pracy z wymiaru 20 godzin tygodniowo na 21 godzin tygodniowo, 22 godziny tygodniowo i 23 godziny tygodniowo 2) zmiany stanowisk pracy poszczególnych nauczycieli Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. począwszy od roku szkolnego 2018/2019 do chwili obecnej. W pierwszej kwestii należy zgodzić się z organem, że udzielenie informacji odnośnie aktu prawnego, na podstawie którego zmieniono Z. G. stanowisko pracy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma racji skarżąca, że "informacje o wszelkich działaniach Dyrektora będącego funkcjonariuszem publicznym są informacją publiczną". W ustawie o dostępie do informacji publicznej zdefiniowano zakres dostępu do informacji zarówno pod względem przedmiotowym tj. poprzez wskazanie co stanowi informację publiczną (art. 1 i art. 6), jak i pod względem podmiotowym (art. 4). Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy. Nie można jednak zgodzić się, że informacje o wszystkich jego działaniach stanowią informację publiczną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2419/17 (LEX nr 2703636) kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa. W ocenie Sądu żądana w pkt 1 wniosku informacja o podstawie prawnej stosunku pracy istniejącego pomiędzy wnioskodawcą a organem nie ma charakteru informacji publicznej. W tym kontekście Dyrektor występuje jako pracodawca w ramach indywidualnego stosunku z zakresu prawa pracy, a okoliczność, że wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji nie zmienia istoty sprawy. Jak wskazano powyżej organ winien poinformować skarżącą, że żądana przez nią w pkt 1 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej, niemniej jednak brak takiej reakcji nie uzasadnia uwzględnienia skargi. Uznając, że żądanie skarżącej w opisanym wyżej zakresie nie dotyczy informacji publicznej – Sąd oddalił skargę w tej części w pkt III wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odmiennie przedstawia się kwestia żądania zawartego w pkt 2 wniosku. Nie budzi wątpliwości Sądu (i przyznaje to organ w odpowiedzi na skargę), że w tym zakresie żądana informacja ma charakter informacji publicznej, która co do zasady powinna zostać skarżącej udostępniona. Kwestią sporną pomiędzy stronami jest to, czy do takiego udostępnienia doszło. Nie można zgodzić się z twierdzeniami organu, że skoro kwestie objęte wnioskiem były omawiane na kolejnych posiedzeniach rady pedagogicznej, w których to posiedzeniach skarżąca brała udział, to tym samym żądana informacja została udostępniona ustnie na tych posiedzeniach. Co istotne, skarżąca w roku 2022 domaga się informacji o faktach, które miały miejsce "począwszy od roku szkolnego 2018/2019 do chwili obecnej" i do uzyskania takich informacji – stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – ma prawo, czemu nie przeczy sam organ. Sam fakt uczestniczenia wnioskodawczyni w posiedzeniach rady pedagogicznej, na których pewne kwestie były omawiane nie stanowi o ustnym udostępnieniu jej informacji publicznej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wprawdzie wnioskodawczyni nie wskazała jednoznacznie formy, w jakiej oczekuje udostępnienia żądanej informacji, niemniej jednak z faktu, że wniosek miał formę pisemną należy domniemywać, że taka sama powinna być forma odpowiedzi na ten wniosek. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na wniosek nie została udzielona – co uzasadnia uwzględnienie skargi i orzeczenie o zobowiązaniu organu do podjęcia aktu lub wykonania czynności w zakresie pytania nr 2 zawartego we wniosku skarżącej z dnia 10 maja 2022 r. – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że organ pozostawał w bezczynności (bowiem nie udzielił odpowiedzi na żądanie skarżącej), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1602/21, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W okolicznościach tej sprawy Sąd nie dopatrzył się istnienia okoliczności świadczących o szczególnie dużym natężeniu złej woli czy też o lekceważeniu podstawowych norm prawnych po stronie organu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną przez nią tytułem wpisu od skargi.