II SAB/Kr 129/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Burmistrza Burmistrz Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 27 lutego 2019 r. I. zobowiązuje Burmistrza Burmistrz Miasta do wydania w terminie 14 dni aktu albo do dokonania czynności na wniosek z 27 lutego 2019; II. stwierdza, że Burmistrz Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Burmistrza Burmistrz Miasta na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. F. złożył skargę na bezczynność Gminy Miasto Z. w udostępnieniu informacji na wniosek z dnia 4 kwietnia 2019 r. o wydanie kopii z oryginału dokumentu decyzji o warunkach zabudowy dotyczących drogi publicznej ul. [...] w Z.. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z. wskazał, że skarżący w dniu 27 lutego 2019 r. zwróci się do burmistrza, a w dniach 3 i 4 marca 2019 do Rady Miasta Z. o udzielenie informacji jw. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. Burmistrz M. Z. udzielił odpowiedzi na ww. pismo, uznając, że skarżący ma dostęp do dokumentów w innym trybie, zatem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. burmistrz napisał: "udostępnianie informacji, o które wnosi Wnioskodawca, uregulowane jest w odrębnych przepisach i stosownie do szczegółowych regulacji tam zawartych. Zgodnie z. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 30 ust. 1 ustawy wskazuje, iż każdy ma prawo wglądu do (...) planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Z kolei wydawanie decyzji o warunkach zabudowy uregulowane jest w art. 59-67 ustawy. Udostępnianie żądanych informacji winno zatem nastąpić na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto informuję, że ul. G. w Z. została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego Nr 12 z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 12/95 z dnia 6 maja 1995 r.). Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 póz. 872 z późn. zm.) dotychczasowe drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami kategorii gminnej. Wojewoda Małopolski Obwieszczeniem z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych odpowiednio przez Wojewodów: Krakowskiego, Bielskiego, Katowickiego, Kieleckiego, Krośnieńskiego, Nowosądeckiego i Tarnowskiego obowiązujących na odpowiednich częściach obszaru Województwa Małopolskiego (Kraków, dnia 30 marca 1999 r.), pozostawił w mocy Rozporządzenie Wojewody Nowosądeckiego Nr 12/95 z dnia 28 kwietnia 1995 r." Ponadto Rada Miasta Z. przekazała wnioski które wpłynęły do niej burmistrzowi celem udzielenia odpowiedzi na pytanie. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. burmistrz poinformował, że odpowiedź została już udzielona w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1320 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art.53 ust. 2b p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem skargi została ona złożona na bezczynność Gminy Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w we wniosku skarżącego z 4 kwietnia 2019 r. o wydanie kopii z oryginału dokumentu decyzji o warunkach zabudowy dotyczących drogi publicznej ul. [...] w Z.. Odpowiedzi na ww. wniosek udzielił Burmistrz Miasta Z. pismem z 15 kwietnia 2019 r. Wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112.1198) dalej w skrócie u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Nadto żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jakkolwiek skarżący skierował wniosek o udzielenie informacji do Rady Miasta Z., to zgodnie z treścią art. 11 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019. 506) organami gminy stanowiącej jednostkę samorządu terytorialnego jest rada gminy oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta, przy czym organem wykonawczym, który z mocy przepisów administracyjnego prawa materialnego jest upoważniony (niemal wyłącznie) do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. A zatem skarga skierowana na bezczynność Gminy Miasta Z. – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie stanowi w istocie skargę na bezczynność burmistrza Miasta Z.. W dalszej kolejności wskazać trzeba, że pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112.poz. 1198 z pożń. zm.) dalel w skrócie u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Podkreślić trzeba, że katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści omawianego przepisu. Zgodnie z treścią art. 13 ust. u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie przez organ , że jej nie posiada. Podkreślić trzeba, że o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 - niepubl.). W sytuacji zatem, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie posiada wnioskowanej informacji to prawidłowo powinien w terminie wskazanym a art 13 ust. 1 u.d.i.p. pismem czyli w formie czynności materialno-technicznej poinformować wnioskodawcę o tym fakcie. Powyższe wynika z analizy ww. uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że żądane przez skarżącego informacje w zakresie udzielania informacji o decyzji o warunkach zabudowy dotyczących drogi publicznej ul. [...] w Z. mają charakter informacji publicznej, tym niemniej ponieważ – co wynika z pisma Burmistrza Miasta Z. z dnia 15 kwietnia 2019 skierowanego do skarżącego - sposób zagospodarowania terenu obejmującego ul. [...] został wyznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a nie w decyzji o warunkach zabudowy to organ powinien powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie żądanej przez niego informacji publicznej. W ocenie Sądu w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. skierowanego do strony skarżącej takiej jednoznacznej informacji nie udzielono, w związku z czym organ pozostawał w bezczynności. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał w punkcie I sentencji, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego z 4 kwietnia 2019 r. i w punkcie II sentencji orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie, po myśli art.149 § 1a p.p.s.a. sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w punkcie IV oddalił skargę w pozostałej części. W punkcie V sentencji orzeczono o kosztach stosując art. 200 p.p.s.a.