II SAB/Kr 130/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 maja 2024 r. I. stwierdza, że Burmistrz Miasta Zakopane dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 13 maja 2024 r,, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Burmistrza Miasta Zakopane do dokonania czynności lub wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. zasadza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz skarżącego F. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 13 maja 2024 r. F. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta Zakopane o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na pytania: 1) Czy decyzja DIT.7230.4.1.2016.JD z dnia 31 marca 2016 jest prawomocna? 2) Jaka jest data uprawomocnienia się decyzji DIT.7230.4.1.2016.JD z dnia 31 marca 2016 ? W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 20 maja 2024 r. Burmistrz Miasta Zakopane podał, że dane zawarte we wniosku z dnia 13 maja 2024 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Wskazał, że treść wniosku z dnia 13 maja 2024 r. odnosi się do informacji w sprawie indywidualnej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Nie sposób więc zakwalifikować go jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę zwykłego pisma. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 22 maja 2024 r. F. S. ponowił wniosek z dnia 13 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, że informacja o braku możliwości udzielenia dostępu do informacji publicznej zgodnie z treścią art. 16 pkt 1 u.d.i.p. powinna być wydana w drodze decyzji. W ocenie wnioskodawcy działania podejmowane przez Urząd Miasta Zakopane w sprawie lokalizacji zjazdu, a następnie jego budowy szczególnie w kontekście ostatniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego 122/24 z dnia 10 maja 2024 r. budzą wiele wątpliwości natury prawnej, a brak dostępu do informacji publicznej utwierdzają go w przekonaniu, że w trakcie postępowania nastąpiło wiele nieprawidłowości. W piśmie z dnia 27 maja 2024 r. Burmistrz Miasta Zakopane podał, że w sprawie ww. wniosku aktualne pozostaje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 20 maja 2024 r. Dodał, że w piśmie tym przekazał wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji, tzn. informacja nie nosi cech informacji publicznej, co wymaga jedynie powiadomienia w formie pisemnej. Pismem z dnia 15 czerwca 2024 r. F. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 13 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wniosek o udzielenie informacji dotyczył decyzji która została wydana w ramach prowadzonego postępowania o sygn. DIT.7230.4.1.2016.JD, w którym w dniu 31 marca 2016 r. Burmistrz Miasta Zakopane udzielił pozwolenia na lokalizację zjazdu. Decyzja była podstawą do udzielenia dwóch pozwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz budowy przez inwestora zjazdu z drogi gminnej. Skarżący dodał, że w sprawie działek objętych ww. decyzją toczą się dwa postępowania przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego termin uprawomocnienia się decyzji ma wpływ na stan prawny samowoli budowlanej. Skoro zaś przedmiotowa decyzja dotyczyła pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej powstałego w całości na działce należącej do gminy Zakopane (miejsce publiczne) na podstawie ustawy o drogach publicznych oraz została wydana przez organ administracji publicznej to trudno uznać za prawidłowe stanowisko organu, że informacja o dacie i fakcie uprawomocnienia się decyzji administracyjnej nie stanowi informacji publicznej. W ocenie skarżącego jego wniosek nie obejmował żadnych danych wrażliwych, osobowych czy tajnych a jedynie ogranicza się do uzyskania informacji prostej. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko przedstawione w pismach z dnia 20 i 27 maja 2024 r. Nadto organ podał, że skarżący (bądź jego rodzina) pozostaje w osobistym konflikcie z właścicielką działki, w stosunku do której były wydawane decyzje dot. zjazdu (obejmującego też inne nieruchomości usytuowane przy miejscu zamieszkania skarżącego). Zatem przedmiotowy wniosek nie ma w tym przypadku waloru obiektywnego, opartego na trosce o interes publiczny, lecz wynika z indywidualnego interesu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według § 1a powołanego przepisu jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle zaś art. 149 § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Zauważyć również należy, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna. Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określa ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli zatem przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie, skarżący zwrócił się wnioskiem z 13 maja 2024 r. do Burmistrza Miasta Zakopane o udostępnienie informacji dotyczącej prawomocności decyzji tego organu z dnia 31 marca 2016 r. oraz daty uprawomocnienia się tej decyzji. Pismem z dnia 20 maja 2024 r. organ poinformował, że powyższe informacje nie stanowią informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta Zakopane stanowi organ władzy publicznej, a tym samym, co do zasady, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Kwestię sporną stanowiło to, czy przedmiotowo wniosek dotyczy informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, wniosek dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzja jest niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Stanowisko organu, iż sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną, a informacja dotycząca prawomocności decyzji nie stanowi informacji o sprawach publicznych jest więc błędne. Decyzja administracyjna jest ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1/20). Konsekwentnie, informację publiczną stanowi również informacja o tym, czy decyzja administracyjna ma cechę prawomocności. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta Zakopane dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 13 maja 2024 r. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, wobec czego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. W konsekwencji powyższego, w punkcie II sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku z aktami sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.