II SAB/Kr 131/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Joanna Człowiekowska AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 maja 2024r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje Burmistrza Miasta Zakopane do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyrok wraz z aktami sprawy; stwierdza, że Burmistrz Miasta Zakopane dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku F. S. z dnia 7 maja 2024r. o udzielenie informacji publicznej; stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz F. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. F. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie dokumentacji w trzech postępowaniach zakończonych decyzjami w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oraz w dwóch sprawach dot. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 7 maja 2024 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentacji zgromadzonej w trzech postępowaniach administracyjnych, w tym: wniosku inwestora o lokalizację zjazdu, mapy zasadniczej, mapy sytuacyjno-wysokościowej, dokumentacji projektowej, decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2016 r., 9 marca 2017 r. i 14 maja 2018 r. oraz dokumentów potwierdzających pozwolenie na wykonanie prac zgodnie z ustawą Prawo budowlane. Pismami z dnia 13 maja 2024 r. i 27 maja 2024 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że objęte wnioskiem dane nie są informacją publiczną. Tymczasem jego zdaniem, skoro przedmiotowe decyzje dotyczyły pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej powstałego w całości na działce należącej do gminy (miejsce publiczne), na podstawie ustawy o drogach publicznych, to niewątpliwie powstały w prowadzonych postępowaniach dokumenty, które podlegają udostępnieniu. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedziach z dnia 13 i 27 maja 2024 r., że żądany zakres danych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy i nie podlega udostępnieniu w jej trybie. Skarżący (bądź jego rodzina) pozostaje w osobistym konflikcie z właścicielką działki, która była adresatem decyzji dot. zjazdu. Zatem przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został złożony w trosce o interes publiczny, lecz wynika w indywidualnego interesu skarżącego. Opisane przez skarżącego okoliczności związane z rzekomym naruszeniem przez inwestora zapisów miejscowego planu, działań inwestora naruszających przepisy budowlane i o ochronie przyrody nie mają znaczenia w sprawie udzielenia informacji publicznej dotyczącej lokalizacji i zjazdu z drogi publicznej, tym bardziej, że nie zaistniały w momencie wydawania przedmiotowych decyzji. Wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej uregulowane jest w art. 29 ustawy o drogach publicznych, a zarządca drogi mógł odmówić wydania zezwolenia wyłącznie ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (patrz Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Okolicznością taką nie jest natomiast ryzyko, że zjazd może prowadzić do nieruchomości, na których w przyszłości powstanie inwestycja będąca samowolą budowlaną. Wyjaśniono, że budowa zjazdów z drogi gminnej i powiatowej nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, dlatego nie istnieje obowiązek sporządzenia projektu budowlanego. Subiektywna ocena skarżącego dotycząca zmniejszenia bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego w wyniku budowy zjazdu nie uzasadniają uchylenia bądź zmiany decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zatem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W opinii Sądu, zarzuty przedstawione w skardze okazały się zasadne, gdyż organ dopuścił się bezczynności. Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy, to nie ma żadnych wątpliwości, że adresat wniosku – Burmistrz Miasta Zakopanego stanowi co do zasady podmiot, który jest zobowiązany do udzielania informacji publicznych. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wynika natomiast z treści art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z cytowanym przepisem, udostępnieniu podlega informacja publiczna w postaci danych publicznych, przy czym dane te nie są wyczerpująco skatalogowane, lecz wymienione wyłącznie przykładowo, o czym świadczy użycie określenia "w szczególności". Oznacza to, że organ winien za każdym razem dokonać indywidualnej interpretacji i oceny, czy żądana informacja ma charakter danych publicznych, czy też nie. Nie mniej jednak art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy wprost stanowi, że za dane publiczne należy uznać w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Do aktów administracyjnych bez wątpienia zaliczają się decyzje administracyjne, a udostępnienia takich m.in. dokumentów domagał się skarżący. Z tego chociażby względu błędne było stanowisko organu, że wszystkie żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko organu było jednakże niekonsekwentne. Z jednej strony bowiem stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a jednocześnie przedstawił argumentację przemawiającą za tym, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji jest nadużyciem prawa, gdyż służy wyłącznie prywatnemu interesowi skarżącego, która to argumentacja dotyczy informacji publicznych. Nie wiadomo zatem do końca czy nieudzielenie żądanych informacji było efektem oceny, że nie stanowią one danych publicznych, czy też, że wnioskodawca nadużył prawa. Uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę zdaje się przemawiać za drugim wariantem, organ nie tłumaczył bowiem, dlaczego żądane informacje nie mają charakteru publicznego, lecz skupił się na powodach, dlaczego udzielenie tych danych jest sprzeczne z duchem ustawy. W opinii organu, skarżący nie może wykorzystywać prawa dostępu do informacji publicznej w celu rozwiązania sporów sąsiedzkich. Powyższa argumentacja ma natomiast związek z pojęciem nadużycia prawa do informacji publicznej. W ustawie pojęcie nadużycia prawa nie zostało zdefiniowane. Zostało natomiast ukształtowane w orzecznictwie, w którym wskazano, że nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest, przy powoływaniu się na jawność życia publicznego, jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (zob. np. wyroki NSA z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1241/22, i z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2387/22). Nadużywanie prawa podmiotowego definiowane jest również jako "korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie" (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5540/21, i z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2520/22). Istnieje zatem możliwość odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej w razie stwierdzenia nadużycia prawa. Rzecz jednak w tym, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmawiającej udzielenia takiej informacji, a forma pisma, której użył organ jest niewystarczająca. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W świetle powyższego zasadny okazał się zarzut skarżącego, że organ dopuścił się bezczynności, co zostało stwierdzone w pkt 2 wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz przekroczenie to musi być również nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Sąd nie przypisał organowi rażącego naruszenia prawa, uznając, że odmowa udzielenia wnioskowanych informacji, nie była uporczywym działaniem organu, który celowo dążył do ograniczenia uprawnień skarżącego lecz wynikała z błędnej interpretacji przepisów. Konsekwencją przypisania organowi bezczynności było zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W tym celu organ raz jeszcze dokona kwalifikacji żądanych przez skarżącego informacji przez pryzmat powyższych wskazań oraz przepisów, z których w szczególności wynika, że decyzje administracyjne stanowią informację publiczną, a odmowa udzielenia takich informacji wymaga wydania decyzji. O kosztach orzeczono w pkt 4 wyroku na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą złożył się wpis od skargi.