II SAB/Kr 132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie punktu 4 wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku waz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Zarządu Dróg wojewódzkich w Krakowie na rzecz skarżącego P.S, kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 22 lipca 2018 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania w zakresie udostepnienia informacji przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 1 lipca 2018 r. przez EPUP złożył wniosek o udostępnienie informacji w zakresie: 1/ ile wniosków o odszkodowanie z udziałem zwierząt wpłynęło do ZDW w [...] w ciągu ostatnich 10 lat; 2/ ile wniosków z punktu 1 zakończyło się wypłatą odszkodowania; 3/ ile wniosków dla punktu 1 dotyczą dróg wojewódzkich w gminie S.; 4/ proszę o elektroniczną kopię wniosków z punktu 3; 5/ proszę o elektroniczną kopię wszystkich dokumentów opisujących lub mogących wskazywać na zagrożenie z udziałem dzikich zwierząt, w rejonie obwodnicy S.. Przed jej budową, w trakcie budowy i obecnie w trakcie użytkowania, rejon drogi [...] Organ w zakresie punktu 4 wniosku wskazał, że nie może podać kopii wniosku z pkt 3 z uwagi na obowiązującą regulację prawną dotyczącą ochrony danych osobowych. W ocenie skarżącego zasłanianie się obowiązująca regulacją prawną dotyczącą ochrony danych osobowych nie daje prawa do odmowy udzielenia informacji publicznej. Wskazana w takim przypadku jest np. animizacja, tylko w części tych danych. Skarżący stwierdził również, że organ nie udzielił odpowiedzi na punkt 5 wniosku, gdyż poinformował jedynie, że w rejestrach spraw w ZDW w [...] brak jest wpisów czy dokumentów dotyczących zagrożeń z udziałem dzikich zwierząt, w rejonie obwodnicy S. przed jej budową, w trakcie i obecnie w trakcie użytkowania. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że organ jest niewątpliwie w bezczynności. W konkluzji wniósł o zobowiązanie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie grzywny organowi i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Organ podniósł, że skarżący nie wniósł ponaglenia a tym samym nie wyczerpał trybu przedskargowego. Niezależnie jednak od powyższego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, że pismem z dnia 12 lipca 2018 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniosek w zakresie od 1-3 i 5 punktu, informując jednocześnie, że odpowiedź na pkt 4 wniosku strony nie może być zrealizowana z uwagi na to, że żądane przez niego informacje dotyczą m.in. danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b omawianego przepisu stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazać należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 1, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Podkreślić też należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej określone zostały przykładowo (na co wskazuje użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności") w art. 4 ustawy. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wbrew stanowisku organu, skarga na bezczynność, w przypadku dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też należy uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełnia warunki formalne i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Nie ulega też wątpliwości, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest, zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. P. S. wniósł skargę na bezczynność tego organu w udostępnieniu informacji publicznej w postaci realizacji punktu 4 i 5 wniosku z dnia 2 lipca 2018 r. W punkcie 4 skarżący domagał się elektronicznej kopii wniosków z punktu 3 natomiast w punkcie 5 domagał się elektronicznej kopii wszystkich dokumentów opisujących lub mogących wskazywać na zagrożenie z udziałem dzikich zwierząt, w rejonie obwodnicy S.. Przed jej budową, w trakcie budowy i obecnie w trakcie użytkowania, rejon drogi [...] Odnosząc się do tak sformułowanych żądań należy stwierdzić, że organowi nie można zarzucić bezczynności w zakresie realizacji punktu 5 wniosku. Bowiem już w piśmie z dnia 12 lipca 2018 r. poinformowano skarżącego, że w rejestrach spraw w ZDW w [...] brak jest wpisów czy dokumentów dotyczących zagrożeń z udziałem dzikich zwierząt w rejonie obwodnicy S. przed jej budową, w trakcie i obecnie w trakcie użytkowania. Tym samym organ udzielił odpowiedzi, a jednocześnie nie mógł udostępnić informacji, której sam nie posiadał. Odnosząc się do punktu 4 wniosku stwierdzić należy, że organ wskazał, iż nie może podać kopii wniosku z punktu 3 z uwagi na obowiązującą regulację prawna dotyczącą ochrony danych osobowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016r., sygn. I OSK 3238/14). W razie potwierdzenia powyższej okoliczności w postępowaniu sądowym skarga na bezczynność podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie organ uznał, że żądana informacja w przedmiocie udostępnienia kopii wniosków z punktu 3 nie może być udostępniona ze względu na zawarte tam dane wrażliwe (tj. m.in. danych osobowych pośrednio pozwalających na identyfikację osób fizycznych), zatem nie podlega ona udostępnieniu w formie i na zasadach określonych ustawą u.d.i.p. O zajętym stanowisku, organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 12 lipca 2018 r. Z uwagi na zarzuty skargi dotyczące nieudzielenia informacji objętych punktem 4 wniosku wskazać przyjdzie na prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, wedle którego z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. NSA celnie dostrzegł, że w rozważanej sytuacji ocenie Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlegać będzie sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności to, czy nie niweczy on pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Jednocześnie NSA nie podzielił poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p., zwłaszcza gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych (tak: NSA w wyroku z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że jeżeli faktycznie Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] uznał, że dokumenty żądane w punkcie 4 wniosku powinny zostać objęte ochroną to mógł wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeśli natomiast dokumenty zawierały dane wrażliwe, ale zachodziła możliwość ich animizacji to powinien takowej dokonać, a następnie udostępnić żądaną informację. Ponieważ organ nie dokonał żadnej z tych czynności należy uznać, ze pozostawał w bezczynności w zakresie punktu 4 wniosku skarżącego. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16). Taki stan rzeczy oznacza, że w dacie wniesienia skargi Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu punktu 4 wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2018 r. i w toku postępowania sądowego bezczynności tej nie przerwał. Powyższe uzasadniało uwzględnienie skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czemu Sąd dał wyraz w punkcie I wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. IV SAB/Po 72/17). Tak w niniejszej sprawie nie było. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zareagował na wniosek bezzwłocznie i udzielił odpowiedzi w terminie 14 dniowym. Mimo, że organ w istocie zajął stanowisko jedynie odnośnie części wniosku, to jednak nie można mu zarzucić lekceważenia pytającego czy też braku reakcji na zadane pytanie. Nie jest rażącym naruszeniem prawa udzielenie odpowiedzi w takim zakresie, w jakim organ uważa, że jest kompletna. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. II wyroku. Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Z kolei o kosztach postępowania (punkt IV) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł.