II SAB/Kr 136/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "[....] " S.A. w K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. skargę oddala "A" S.A. w K. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "zespół mieszkaniowo - usługowo - hotelowy wraz z układem komunikacyjnym, zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr "1" obręb [...] oraz dodatkowo układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną na dz. nr "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20-27", "28", "29", "30", "31", "32", "33", "34", "35", "36", "37", "38", "39", "40", "41", "42", "43", "44", "45", "46", "47" obręb [...] przy ul. [...] w K.", w postępowaniu administracyjnym [...], zarzucając naruszenie art. 35 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. W skardze wniesiono o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 listopada 2009 r., którym organ ten uznał za nieuzasadnione zażalenie spółki "A" na niezałatwienie sprawy w terminie. W skardze podniesiono zarzuty zarówno pod adresem Prezydenta Miasta K., jak i pod adresem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organowi wyższego stopnia zarzucono w szczególności przewlekłe rozpoznawanie zażalenia na bezczynność organu I instancji, a także akceptację niezgodnego z prawem postępowania organu I instancji. Prezydentowi Miasta K. skarżący zarzucił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało sporządzone [...] września 2005 r., podczas gdy zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. faktycznie postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 26 lipca 2005 r. Również w okresie między 22 grudnia 2006 r. a 11 kwietnia 2007 r. organ I instancji nie podjął w sprawie żadnych czynności. Zdaniem skarżącego postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób chaotyczny i nieuwzględniający terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Jednocześnie w działaniu organu I instancji jest widoczna tendencja do tworzenia pozorów starannego działania, co przejawia się systematycznym tworzeniem różnego rodzaju dokumentów oraz zwracaniem się do różnego rodzaju jednostek tego samego organu oraz innych podmiotów (organów) pomimo braku takiego obowiązku (np. Rada Dzielnicy, konserwator zabytków). Działania te są sprzeczne z k.p.a. oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2008 r. Od tej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, które zostało uwzględnione przez SKO. Pomimo zawarcia w orzeczeniu SKO jednoznacznych wskazań co do dalszego sposobu postępowania, organ I instancji nie przystąpił niezwłocznie do jego kontynuowania, a w szczególności nie sporządził kolejnej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dopiero po wielu miesiącach został sporządzony dokument, który jest określony jako wstępny. Treść tej analizy wskazuje, że organ I instancji nie uwzględnił wskazań organu odwoławczego. W tej sytuacji należy przyjąć, że organ I instancji podejmuje pozorne czynności oraz, iż istnieje stan bezczynności organu. Nie można bowiem przyjąć, że powtórne wykonywanie czynności rażąco wadliwych, przy pełnej świadomości pracowników organu I instancji takiego stanu rzeczy może zostać uznane za należyte prowadzenie postępowania, bez zbędnej zwłoki. Skarżący zarzucił również, że organ I instancji bezpodstawnie żąda od "A" S.A. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, bowiem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte przed wejściem w życiu ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie i nie podlega przepisom tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie i opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał na kolejno podejmowane w sprawie czynności. I tak we wrześniu 2005 r. organ I instancji zwrócił się do właściwych organów celem uzyskania niezbędnych opinii i uzgodnień. Odpowiednie postanowienia i opinie były wydawane od września 2005 r. do lutego 2006 r. W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy przygotowana została wstępna analiza urbanistyczno-architektoniczna, do której w dniu 6.07.2006 r. inwestor złożył obszerne zastrzeżenia. Pismem z dnia 7.06.2006 r. wnioskodawca dokonał korekty wniosku, ograniczając teren inwestycji. W trakcie postępowania organ administracji zobowiązany był również rozpoznać wniosek Obywatelskiego Komitetu Ratowania K. z dnia 20.03.2006 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W dalszym ciągu prowadzono postępowanie mające na celu ustalenie nieznanych z miejsca zamieszkania stron oraz następców prawnych zmarłych stron postępowania. Na wniosek inwestora postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 30.08.2006 r., podjęte zostało natomiast postanowieniem z dnia 22.12.2006 r. Inne strony złożyły 19.04.2007 r. wniosek o zawieszenie postępowania, co spowodowało konieczność wydania postanowienia, a po wniesieniu zażalenia przez skarżącego - konieczność przekazania akt organowi II instancji. Następnie z uwagi na lokalizację zamierzenia inwestycyjnego w miejscu o szczególnej randze urbanistycznej zaszła konieczność uzgodnienia przez gremium architektów i wobec tego skierowano sprawę na posiedzenie Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Jednocześnie wnioskodawca składał liczne zastrzeżenia i uwagi do prowadzonego postępowania, w tym również do przygotowanej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone decyzją z 12 marca 2008 r., od której strona skarżąca wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 10 września 2008 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy organ I instancji otrzymał w listopadzie 2008 r. W ponownym postępowaniu postanowieniem z 4.12.2008 r. Prezydent Miasta K. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dowodów w związku z nieścisłościami we wniosku i brakiem jednoznaczności w przedłożonych przez inwestora różnych programach koncepcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz brakiem aktualnych map ewidencyjnych i warunków branżowych. Uzasadnione było żądanie jednoznacznego sprecyzowania wniosku, bowiem w aktach sprawy znajdują się IV warianty planowanej inwestycji co utrudnia właściwe rozpoznanie sprawy. Pełnomocnik nie sprecyzował wniosku i nie uzupełnił dokumentami wymaganymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poszczególnych wariantów zamierzenia. W związku z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego Bulwary Wisły, w toku postępowania tut. Wydział wystąpił pismem z dnia 17.12.2008 r. o uzyskanie stanowiska (opinii) do Biura Planowania Przestrzennego odnośnie ustaleń projektu planu dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi otrzymano stanowisko z BPP w dniu 6.01.2009 r. znak pisma [...]. Z uwagi na problematyczną obsługę komunikacyjną projektowanego zespołu zabudowy o tak dużym zakresie, a także niewyjaśniony przebieg ulicy [...] organ I instancji wystąpił również do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu - zarządcy dróg pismem z dnia 17.12.2008 r. Stanowiska ZIKiT nie otrzymano do dnia dzisiejszego pomimo próśb o przyspieszenie i zajęcie stanowiska przez ZIKiT pismami z dnia 3.04.2009r. i z dnia 3.06.2009 r. oraz kolejne w styczniu 2010 r. Inwestor przesyłał kolejne dokumenty z dużym opóźnieniem, wnosząc o przedłużenie terminu (pismo skarżącego z 5.01.2009 r. i postanowienie z 26.01.2009 r., pismo skarżącego z dnia 12.02.2009 r. i postanowienie z 24.02.2009 r.) W toku trwającego postępowania weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisami tej ustawy inwestor został zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach już przy składaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nie - jak to było wcześniej - dopiero przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 24.02.2009 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową. Inwestor wniósł zastrzeżenia co do konieczności przedłożenia decyzji środowiskowej, do których organ I instancji ustosunkował się kolejnymi pismami: z dnia 23.03.2009 r., 7.04.2009 r., 27.04.2009 r., 23.06.2009 r. W dniu 15.06.2009 r. inwestor wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wskutek czego akta sprawy zostały przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jeszcze w trakcie postępowania prowadzonego przez SKO, w dniu 24.08.2009 r. do organu I instancji wpłynęła prośba inwestora o prolongatę terminu dostarczenia decyzji środowiskowej o kolejne sześć miesięcy, na co wyrażono zgodę postanowieniem z dnia 28.08.2009 r. przedłużając termin do marca 2010 r. Ponadto w dalszym ciągu trwa ustalanie właściwego kręgu stron z uwagi na brak danych o właścicielu działki nr "12" obr. [...]. Podsumowując swoje stanowisko Prezydent Miasta K. stwierdził, że przedmiotowe postępowanie było procedowane przez długi okres czasu, wynikało to jednak z zakresu przedmiotowego wniosku. Dodatkowo wniosek był kilkakrotnie modyfikowany przez wnioskodawcę w toku prowadzonego postępowania, co niewątpliwie utrudniało i wydłużało czas postępowania. W toku postępowania wnioskodawca składał liczne pisma zawierające swoje uwagi i zastrzeżenia do prowadzonego postępowania, przedkładając własne stanowisko w sprawie, do czego organ był zobowiązany się ustosunkować, podważał również zasadność wydawanych w toku postępowania rozstrzygnięć, czego przykładem może być wniesienie zażalenia na postanowienie organu o odmowie zawieszenia postępowania, czy też wnosił o przesunięcie terminu do przedłożenia wymaganych przez organ dokumentów. W tym miejscu wskazać należy, że organ kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. przychylał się do próśb inwestora odnośnie przesuwania terminów. Prowadziło to do przewlekłości postępowania z przyczyn niezależnych od organu, o czym organ informował strony postępowania w trybie postanowienia z art. 36 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą, nie będąc związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie nie wykazała bezczynności Prezydenta Miasta K.. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 86). Takim aktem administracyjnym jest również decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia, które służyły skarżącemu w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Strona skarżąca wypełniła powyższą przesłankę, wnosząc zażalenie na bezczynność do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Rozpatrując skargę w pierwszej kolejność należy podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność Prezydenta Miasta K., a nie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Nie jest to również skarga na postanowienie SKO z 5 listopada 2009 r., orzekające w przedmiocie zażalenia na bezczynność. Z tego względu wszelkie zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania przed organem II instancji, jak również zarzuty merytoryczne pod adresem organu II instancji nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że przekroczenie terminów rozstrzygania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., jest warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym do uznania skargi na bezczynność za uzasadnioną. W powołanym wcześniej komentarzu wskazano: "Dla oceny zasadności skargi nie mają znaczenia przyczyny, z jakich określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności nie ma znaczenia, czy bezczynność organu jest przez niego zawiniona, czy też spowodowania okolicznościami niezależnymi od organu administracji". Nie można jednak uwzględnić skargi na bezczynność i nakazać organowi administracji podjęcia czynności - w tym przypadku wydania decyzji - w określonym terminie w sytuacji, gdy podjęcie takiej czynności w ściśle określonym terminie jest obiektywnie niemożliwe, ze względu na okoliczności niezależne od organu. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy tj. dnia 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta w art. 72 ust. 1 pkt 3 wprowadziła obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko już na etapie ustalania warunków zabudowy (wcześniej obowiązek ten pojawiał się dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę). Art. 153 ust. 1 omawianej ustawy stanowi "do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe (...)". Powołany w tym przepisie art. 144 wprowadza zmiany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Z kolei art. 154 ust. 1 reguluje kwestię postępowań - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną - w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10. Decyzja o warunkach zabudowy jest zaś wymieniona w art. 72 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, tak więc art. 154 ust. 1 nie ma zastosowania w tym przypadku, lecz zastosowanie ma ogólna zasada z art. 153 ust. 1. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wyłączył spod działania nowej ustawy tylko sprawy prowadzone na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Wszystkie inne sprawy, w tym również sprawa niniejsza - tocząca się na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - podlegają przepisom ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wobec wyraźnego stanowiska ustawodawcy w tym zakresie nie może odnieść skutku powołanie się na bogaty dorobek nauki i orzecznictwa w zakresie zasad intertemporalnych, co czyni skarżący w piśmie z dnia 18 lutego 2010 r. (k. 122). Nie ma również mowy o ochronie praw nabytych, bowiem w żadnym wypadku skarżący nie nabył praw do rozstrzygania jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia tego wniosku. Ponadto badając zasadność skargi na bezczynność sąd ocenia stan sprawy na datę wyrokowania, kontrolując w szczególności, czy postępowanie prowadzone jest prawidłowo i bez zbędnej zwłoki, czy organ administracji w okresie bezpośrednio poprzedzającym wniesienie skargi podejmował wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Słuszność ma więc Prezydent Miasta K. stwierdzając w piśmie z 23 lutego 2010 r. (k. 133), że kontrola sądowa winna w niniejszej sprawie dotyczyć jedynie postępowania organu administracji po wydaniu w dniu 10 września 2008 r. decyzji SKO uchylającej wydaną wcześniej decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dlatego też za uwzględnieniem skargi nie może przemawiać fakt niepodejmowania żadnych czynności pomiędzy 26 lipca 2005 r. i 19 września 2005 r. oraz pomiędzy 22 grudnia 2006 a 11 kwietnia 2007 r. Nawe jeżeli organ w tych terminach pozostał w bezczynności, to bezczynność ta została niejako "skonsumowana" poprzez rozstrzygnięcie sprawy decyzją z dnia 12 marca 2008 r. Po tej dacie wcześniejsze postępowanie Prezydenta Miasta K. podlegało kontroli wyłącznie w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], którego decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Treść analizy wykonanej po uchyleniu wcześniej wydanej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak i zgodność postępowania organu I instancji z wytycznymi organu odwoławczego nie mogą być przedmiotem kontroli na obecnym etapie postępowania. Sąd nie jest władny w wyroku uwzględniającym sprawę na bezczynność nakazać wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, nie może również wpływać na merytoryczną treść czynności organu administracji. W szczególności sąd nie jest kompetentny, by w wyroku określać treść analizy urbanistyczno - architektonicznej. Trzeba również zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję w działaniach skarżącego, który z jednej strony domaga się przedłużenia terminów wyznaczonych mu do dołączenia do akt sprawy poszczególnych dokumentów, a z drugiej strony w skardze do sądu administracyjnego domaga się zobowiązania Prezydenta Miasta K. do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że mimo długiego okresu rozpoznawania wniosku "A" S.A. o ustalenie warunków zabudowy, w postępowaniu Prezydenta Miasta K. nie sposób dopatrzeć się znamion bezczynności. Kolejne podejmowane przez organ I instancji czynności, opisane szczegółowo w piśmie z dnia 23 lutego 2010 r. (k. 133 - 139) wbrew zarzutom skarżącego nie były zbędne i niecelowe z punktu widzenia przepisów prawa. W szczególności Prezydent Miasta K. w dalszym ciągu podejmuje czynności celem ustalenia właściwego kręgu stron postępowania. Zasadnie również uzależnia rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe okoliczności wskazują, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta K. i zakreślenie temu organowi konkretnego terminu rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.