II SAB/Kr 138/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub podjęcia czynności z wniosku P. S. z dnia 14 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w M.; II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 17 lipca 2012 r. P.S. zwrócił się do Starosty N. o wydanie kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących zbycia przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę N. , działki ewidencyjnej nr ew. [...] położonej w M. , Gmina M. objętej księgą wieczystą nr [...]. Pismem z dnia 30 lipca 2012 r. Starosta N. poinformował wnioskodawcę, że udzielenie informacji w zakresie procedury i dokumentacji sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa w M. zakończonej podpisaniem aktu notarialnego w dniu 21 grudnia 2004 roku Rep. "[...] może nastąpić na podstawie przepisów Rozdziału 2a "Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Starosta N. wskazał, że zgodnie z art. 23a pkt 1 powołanej ustawy, wykorzystywanie przez osoby fizyczne informacji publicznej w celach innych niż jej pierwotny, publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Jednocześnie Starosta wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 94) - wniosek w tej sprawie powinien zostać złożony na właściwym formularzu urzędowym określonym w rozporządzeniu, przy czym wniosek o ponowne wykorzystanie informacji publicznej rozpatrzony zostanie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 20 dni od dnia otrzymania wniosku. P.S. w dniu 31 lipca 2012 r. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty N. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 14 lipca 2012 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących zbycia przez Skarb Państwa reprezentowanego przez Starostę działki o obecnym numerze ewidencyjnym [...] w M., zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, jak i o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że organ pozostaje w bezczynności bowiem powinien wniosek z dnia 14 lipca 2012 r. załatwić zgodnie z ww. ustawą udzielając mu żądanej informacji publicznej albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu. Podniósł, że przedmiotowy wniosek nie dotyczył ponownego wykorzystania informacji publicznej, jak to interpretuje w swym piśmie z dnia 30 lipca 2012 r. organ, lecz dotyczył udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. W pierwszej kolejności Starosta podniósł, że brak w skardze określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, do czego skarżącego zobowiązuje przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W konsekwencji nie jest możliwe dokładne odniesienie się do bliżej nie skonkretyzowanych zarzutów naruszenia prawa. Ponadto Starosta N. sprzeciwił się uznaniu w przedmiotowej sprawie, że pozostaje w bezczynności, skoro informacja o sposobie załatwienia sprawy udzielona została wnioskodawcy w ustawowym terminie, czyniąc tym zadość regulacji przepisów art. 10 i art. 11 K.p.a. Starosta N. nie zakwestionował, że informacja o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, jest zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Wskazano, że ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195) wprowadzono do ustawy rozdział 2a "Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej", które to przepisy weszły w życie z dniem 29 grudnia 2011 roku. W ocenie Starosty N. właśnie regulacja zawarta w rozdziale 2a znowelizowanej ustawy stanowi właściwą procedurę dla załatwienia wniosku P.S. , a udzielone mu wyjaśnienie w żaden sposób nie wyklucza pozytywnego załatwienia tego wniosku przyszłości w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wymogów formalnych. Starosta N. zwrócił uwagę, że z treści wniosku wynika żądanie wydania kserokopii dokumentów dotyczących zbycia nieruchomości Skarbu Państwa, co jest z kolei regulowane przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) znano, że dokumentacja w przedmiotowej sprawie została wytworzona w celu przeprowadzenia przetargu nieograniczonego. Cel ten został zrealizowany poprzez zawarcie stosownej umowy notarialnej poprzedzonej stosownym zarządzeniem Wojewody w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa. Po dokonaniu transakcji teczka sprawy została zamknięta i stanowi akta archiwalne. Z uwagi na powyższe wnioskodawca w oczywisty sposób nie może powoływać się na cel dla jakiego dokumentacja ta została pierwotnie wytworzona, a w konsekwencji dostęp do niej stanowi ponowne wykorzystanie informacji publicznej. W ocenie Starosty nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia przepisów prawa, a skarga na bezczynność z przyczyn powyżej wskazanych jest nieuzasadniona i jako taka powinna podlegać oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej daje w skrócie "P.p.s.a.". Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była odmowa udostępnienia informacji, o którą zwrócił się skarżący do Starosty . W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy wnioskowana przez skarżącego informacja należy do kręgu informacji publicznej. W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p.", zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa; wniosek skarżącego o udostępnienie mu informacji polegającej na wydaniu kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących zawarcia kontraktu, oferty, korespondencji, czyli zbycia przez Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę N. działki nr [...] w M. – stanowi informację publiczną. Jak wynika z akt sprawy, także Starosta N. uznał tak wnioskowaną informację za informację publiczną. Spór w tej sprawie dotyczy trybu udostępnienia tejże informacji. W ocenie organu administracji tak wnioskowana informacja mogła być udostępniona jedynie w trybie określonym w rozdziale 2a u.d.i.p., tj. w trybie ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Jak podaje Starosta, zgodnie z art. 23a ust. 1 u.d.i.p. wykorzystywanie przez osoby fizyczne informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu tego podmiotu, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Dalej Starosta wyjaśnia w odpowiedzi na skargę, że dokumentacja wytworzona w zakresie dotyczącym działki nr [...] służyła w celu doprowadzenia do wyłonienia nabywcy nieruchomości w drodze przetargu nieograniczonego. Taki był cel przygotowania tych dokumentów. Skoro zaś skarżący żąda ww. dokumentów w zakresie innego celu niż doprowadzenie do sprzedaży tej działki, to jest to wykorzystywanie informacji publicznej w innym niż pierwotny cel. Sąd tego poglądu nie podziela. Przede wszystkim należy stwierdzić, że z dniem 16 grudnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195) nastąpiło recypowanie do polskiego porządku prawnego dyrektywy Nr 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.U.UE.L.2003.345.90; Dz.U.UE-sp.13-32-701). Dodano do u.d.i.p. dodatkowy sposób udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym jej ponowne wykorzystywanie. Od tego czasu udostępnianie informacji publicznej obejmuje dwa odrębne zakresy: 1) węższy, obejmujący jedynie prawo dostępu do informacji publicznej i 2) szerszy, obejmujący prawo dostępu do informacji publicznej i prawo do ponownego wykorzystywania tak uzyskanej informacji publicznej. Bardzo wyraźnie to rozróżnienie zawiera art. 1, art. 2 i art. 2a u.d.i.p. Tych dwóch zakresów nie można traktować jako synonimów. Może więc być tak, że dany podmiot domaga się jedynie dostępu do informacji publicznej bez jej dalszego wykorzystywania, albo też z dostępem do informacji publicznej łączy dalsze wykorzystywanie. Wyraźnie wskazuje na to art. 23a u.d.i.p., zgodnie z którym wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Tym samym żeby stwierdzić, że wnioskodawca domaga się nie tylko dostępu do informacji publicznej, ale i jej późniejszego wykorzystywania w jakimś określonym celu (ale innym niż pierwotny cel jej wytworzenia), to cel wykorzystywania tej informacji musi wynikać bądź z wniosku bądź z wyjaśnień samego wnioskodawcy. Nie jest ponownym wykorzystywaniem informacji publicznej sam fakt otrzymania do nie dostępu. Tak, w ocenie Sądu, rozumie ponowne wykorzystywanie informacji publicznej Starosta i gdyby przyjąć taki sposób wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wówczas należałoby uznać za nieobowiązujące te przepisy tej ustawy, które regulują odrębny tryb dostępu do informacji publicznej bez jej dalszego wykorzystywania. Tak jednak nie jest i stąd wykładania zaproponowana przez Starostę jest nieprawidłowa. Mając powyższe na uwadze i dokonując oceny wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2012 r. Sąd uznał, że wniosek ten nie obejmuje żądania dostępu do informacji publicznej i jej wykorzystywania w celu innym niż pierwotny, ale wniosek o dostęp do informacji publicznej bez jej dalszego wykorzystywania. Stąd w tej sprawie skarga na bezczynność Starosty jest uzasadniona. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go w terminie w formie przewidzianej przez prawo. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności. Należy stwierdzić, że prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tym samym należy stwierdzić, że skoro wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. uwzględnił skargę zobowiązując Starostę do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2012 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej tym wnioski i dotyczącej zbycia działki nr [...] w M. Mając na uwadze okoliczność, że Starosta ustosunkował się do wniosku skarżącego pismem z dnia 30 lipca 2012 r., Sąd nie stwierdził, aby bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a.