II SAB/Kr 138/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2017r. sprawy ze skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki I. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do wydania aktu lub dokonania czynności; zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego B. M. kwotę w wysokości 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 maja 2015 r. do Wójta Gminy P. wpłynął wniosek B. M. datowany na dzień 5 maja 2015 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą podziału działki nr [...] (decyzja z 7 stycznia 2015 r., znak: [...]). W piśmie z 25 maja 2015 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę, że "nie jest ani właścicielem ani posiadaczem i tym samym nie jest stroną w sprawie dotyczącej podziału działki Nr [...] położonej w miejscowości P.". Na skutek zaskarżenia powyższego pisma jako postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 2 grudnia 2015 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Następnie, w związku z wniesieniem zażalenia z 18 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 15 lutego 2016 r. uznało zażalenie B. M. na bezczynność Wójta Gminy za uzasadnione. W związku z powyższym, Wójt Gminy postanowieniem z 25 lutego 2016 r. orzekł o odmowie wznowienia postępowania. W dniu 20 lutego 2016 r. B. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność wójta. Skarga wraz z postanowieniem z 25 lutego 2017 r. została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pismem z 14 marca 2016 r. W dniu 21 marca 2016 r. do urzędu gminy wpłynęły akta zwrócone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. W dniu 29 marca 2016 r. do organu wpłynęło wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o przesłanie akt sprawy. Za pismem z 4 kwietnia 2016 r. wójt gminy przesłał akta sprawy do sądu. Postanowieniem z 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 44/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. M.. W dniu 6 lipca 2016 r. akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji. W dniu 1 września 2016 r. akta zostały przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (w związku z zażaleniem B. M. na postanowienie z 25 lutego 2016 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 21 października 2016 r. orzekło o uchyleniu postanowienia z 25 lutego 2016 r. Postanowienie zostało doręczone Wójtowi Gminy w dniu 31 października 2016 r. W dniu 16 grudnia 2016 r. akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji. W dniu 27 grudnia 2016 r. pracownik urzędu gminy sporządził notatkę służbową z badania akt sprawy [...] Zawiadomieniem z tego samego dnia organ poinformował B. M. o zwrocie akt sprawy, jak również pouczył o treści 10 § 1, kpa, 36 w zw. z art. 35 § 3 kpa, art. 41 § 1 kpa i nowym terminie załatwienia sprawy – do 27 stycznia 2017 r. W dniu 30 grudnia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynęło zażalenie B. M. na przewlekłe prowadzenie sprawy i niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na wezwanie kolegium (które wpłynęło do organu w dniu 9 stycznia 2017 r.) Wójt Gminy w dniu 13 stycznia 2017 r. przekazał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (akta sprawy wpłynęły do organu II instancji w dniu 16 stycznia 2017 r.). Zawiadomieniem z 26 stycznia 2017 r., Wójt Gminy poinformował B. M., że sprawa nie może być rozpatrzona w terminie z uwagi na przesłanie akt sprawy do kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 3 lutego 2017 r. uznało zażalenie B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy za nieuzasadnione. Postanowienie to wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 lutego 2017 r. Postanowieniem z 8 lutego 2017 r. Wójt Gminy odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 7 stycznia 2015 r., znak: [...] Akta sprawy zostały zwrócone przez kolegium do urzędu gminy w dniu 3 marca 2017 r. B. M. wniósł w dniu 6 lutego 2017 r. (data stempla pocztowego) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie jego wniosku z 5 maja 2015 r. W treści skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie, akcentując, że organ nie wydał orzeczenia w sprawie przez 21 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił swoje stanowisko odnośnie braku interesu prawnego po stronie skarżącego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 7 stycznia 2015 r., znak: [...] Organ zaznaczył, że trudności w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie wynikały z faktu, że akta sprawy w związku z zażaleniami skarżącego były przekazywane do organu wyższego stopnia. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ zawiadamiał skarżącego podając przyczyny zwłoki. Ponadto WSA w Krakowie badał już sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie pod sygn. II SAB/Kr 44/16. Organ poinformował również o złożeniu przez skarżącego zażalenia na postanowienie z 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przeprowadzone w pierwszej kolejności badanie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi, doprowadziło do wniosku, iż skarżący wyczerpał przewidziany prawem tok postępowania, skargę poprzedzono bowiem wniesieniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stosownego zażalenia. Przechodząc do meritum podkreślenia wymaga, że choć art. 149 p.p.s.a. traktuje zarówno o bezczynności organu jak i o przewlekłości postępowania to w rzeczywistości obydwa te stany w sposób istotny się od siebie różnią. Bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmuje wprawdzie pewne czynności procesowe jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji dopiero niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. W ocenie sądu, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niewątpliwym stanem przewlekłości, okres trwania postępowania wyniósł prawie 2 lata. Prawdą jest, że organ dwukrotnie (pisma z 27 grudnia 2016 r. i 26 stycznia 2017 r.) zawiadamiał skarżącego, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, jednakże dokonanie tej czynności nie zwalnia sądu z dokonania oceny zasadności podanych w zawiadomieniach powodów zwłoki w działaniu organu administracji. Analiza przedłożonych akt sprawy prowadzi do wniosku, że Wójt Gminy nie prowadził w ogóle postępowania w okresie od 11 maja 2015 r. do 25 lutego 2016 r., błędnie uznając, że wystosowanie do skarżącego pisma informacyjnego z 25 maja 2015 r. było wystarczające dla zakończenia sprawy. Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienia z 25 lutego 2016 r., akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 16 grudnia 2016 r. W związku z kolejnym zażaleniem skarżącego na przewlekłe prowadzenie sprawy i niezałatwienie sprawy w terminie akta zostały ponownie przekazane do kolegium w dniu 13 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 3 lutego 2017 r. uznało zażalenie B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy za nieuzasadnione. Postanowienie to wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 lutego 2017 r. Natomiast już postanowieniem z 8 lutego 2017 r. Wójt Gminy odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 7 stycznia 2015 r., znak: [...] Należy zatem wskazać, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, co wynika jednoznacznie z przedstawionego na wstępie uzasadnienia zestawienia podejmowanych czynności organu, było w znacznej mierze spowodowane niedysponowaniem przez organ I instancji aktami sprawy. Taki stan rzeczy nie zwalniał jednak organu z prowadzenia postępowania, ponieważ nic nie stało na przeszkodzie, aby procedował w oparciu o skopiowane, w niezbędnym zakresie, dokumenty. Tak zresztą uczynił organ wydając postanowienie z 8 lutego 2017 r. (akta z SKO zostały mu zwrócone dopiero w dniu 3 marca 2017 r.) Powyższy tok rozumowania znajduje dodatkowe potwierdzenie w fakcie, że postępowanie dotyczyło wznowienia postępowania. Wydanie postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a. wymaga jedynie wstępnej kontroli wniosku, ewentualne czynności dowodowe sprowadzają się przede wszystkim do ustalenia, czy wniosek został złożony w terminie. Na marginesie warto również zaznaczyć, że nie wydaje się, aby przesyłane akta sprawy zawierały akta postępowania głównego tj. akta postępowania zakończonego wydaniem decyzji 7 stycznia 2015 r., znak: [...] Przyjęcie odmiennego poglądu co do przyczyn zwłoki organu, prowadzi do absurdalnego wniosku, że podejmowanie przez skarżącego przewidzianych prawem prób zwalczania bezczynności po stronie organu w prowadzonym postępowaniu, stanowi jednocześnie usprawiedliwienie dla niepodejmowania przez organ czynności w sprawie. Należy również zwrócić uwagę, że wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu w dniu 11 maja 2015 r., a pierwsze postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane przez Wójta Gminy dopiero w dniu 25 lutego 2016 r., na skutek uznania zażalenia skarżącego na bezczynność za uzasadnione. W kontekście obszernych wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę dotyczących stanowiska organu w przedmiocie zasadności wszczęcia postępowania wznowieniowego należy wyjaśnić, że okoliczność ta pozostaje poza zakresem badania w niniejszej sprawie. Powody odmowy wznowienia postępowania zostały przedstawione w postanowieniu z 8 lutego 2017 r. i na skutek złożenia zażalenia skarżącego zostaną zweryfikowane w postępowaniu przed organem II instancji, a następnie – jeżeli taka będzie wola skarżącego – przez sąd administracyjny. Niniejsze postępowanie ogranicza się do ustalenia jedynie, czy postępowanie nadzwyczajne zainicjowane wnioskiem skarżącego z 5 maja 2015 r. było prowadzone przewlekle. Analiza podjętych w sprawie czynności prowadzi do wniosku, że tak, o czym orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I wyroku. Jednocześnie sąd doszedł do wniosku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez wójta nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na kwestie, które przemawiały za wyłączeniem cechy rażącego naruszenia prawa. Otóż nie można mówić o oczywistości naruszeń organu w sprawnym szybkim prowadzeniu postępowania, jeśli organ, poza bezczynnością która miała miejsce na samym początku postępowania, w istocie nie dysponował aktami sprawy, przesyłając je na żądanie organu II instancji. Jak już wspomniano wcześniej, pożądane w takiej sytuacji byłoby wykonanie kserokopii akt, jednakże zaniechanie tej czynności nie może uzasadniać stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Ponadto, sąd wziął również pod uwagę, że organ nie pozostał całkowicie bezczynny po wpłynięciu wniosku z 5 maja 2015 r., albowiem w piśmie z 25 maja 2015 r., stwierdzając brak legitymacji po stronie skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją o podziale nieruchomości, poinformował go o tym fakcie. Nie ulega wątpliwości, że działanie organu było w tym zakresie wadliwe, co zostało słusznie wytknięte przez kolegium w postanowieniu z 15 lutego 2016 r., jednakże wyklucza, zdaniem sądu, uznanie oczywistości naruszenia. Dlatego też sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.). W dniu 8 lutego 2017 r. Wójt Gminy wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną decyzją z 7 stycznia 2015 r., znak: [...], co sprawia, że w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania aktu lub czynności postępowanie sądowe należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku. Z tego względu, sąd ograniczył się do badania i wyrzeczenia, czy przewlekłość w sprawie wystąpiła, a jeżeli tak, to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od Wójta Gminy kwotę [...]zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi (punkt IV wyroku).