II SAB/Kr 138/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R., J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy skargę oddala Pismem z dnia 4 czerwca 2024 r. M. R. i J. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w przedmiocie wniosku o wszczęcie postepowania administracyjnego w związku z nielegalną zabudową działki [...] w C., obręb [...] złożonego w dniu 18 kwietnia 2024 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. domagali się wszczęcia postępowania we wskazanej sprawie na mocy art. 61 § 1 K.p.a. oraz na mocy art. 84 pkt. 1 Prawa budowlanego. Wskazali, że działka [...] jest działką sąsiednią, położoną powyżej działki skarżących (dz. [...]) od strony wschodniej. Skarżący wykazali swój interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego, jako bezpośredni sąsiedzi nielegalnie zabudowanej sąsiedniej działki [...]. Zgodnie z art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. oraz orzecznictwem sądowym organ winien był załatwić sprawę w terminie do 20 maja 2024 r., i zgodnie z art. 36 K.p.a. powinien był poinformować o niezałatwieniu sprawy w terminie bądź też uzasadnić, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i wymaga dodatkowego miesiąca do jej załatwienia, lub też wyznaczyć jakiś termin jej załatwienia, zgodnie i w czasie przewidzianym ustawowo. Do chwili złożenia skargi skarżący nie otrzymali żadnego pisma w sprawie. W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i, że miała one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli również o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu krakowskiego ziemskiego wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2024 r. wpłynęło pismo o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej zabudowy działki [...] w C. przy ul. [...] z uwagi na intensywną, nielegalną zabudowę ww. działki, która jest działką sąsiednią, położoną powyżej działki skarżących (dz. [...]) od strony wschodniej. Skarżący zarzucili zakłócanie naturalnego spływu wód opadowych z realizowanej zabudowy i podnieśli, iż zostali pozbawieni praw jako strony postępowania i żądają przywrócenia tych praw. Organ pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. poinformował skarżących, że zostaną podjęte czynności kontrole w wyniku których ustalony zostanie stan faktyczny i dokonana zostanie analiza pod kątem istnienia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Wskazać ponadto należy, że pismami i z dnia 13 czerwca 2024 r. skarżący zostali poinformowani, że zostały wszczęte z urzędu postępowania administracyjne: w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w C.; w sprawie budowy budynku gospodarczego - stodoły zlokalizowanego na działce nr [...] w C.; w sprawie budowy budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w C., o czym zostały zawiadomione strony postępowania pismami z dnia 12 czerwca 2024 r. na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. Poinformowano również skarżących, iż w ocenie PINB obszar odziaływania zabudowy będącej przedmiotem ww. postępowań nie obejmuje działki [...], stanowiącej własność skarżących, zatem nie przysługuje im przymiot strony we wszczętych z urzędu postępowaniach. W szczególności kwestia zakłócania naturalnego spływu wód opadowych z realizowanej zabudowy, z uwagi na rzędne terenu nie stanowi podstawy do uznania skarżących za stronę ww. postępowań. Reasumując organ wskazał, że po wykonaniu wstępnych czynności kontrolnych na skutek interwencji skarżących z dnia 18 kwietnia 2024 r. oraz na podstawie przedstawionych dokumentów i informacji posiadanych z urzędu organ uznał, iż istnieją podstawy do wszczęcia postępowań administracyjnych z urzędu. Jak to wyżej wyjaśniono zawiadomiono strony postępowania pismami z dnia 12 czerwca 2024 r. o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczeniu terminu oględzin. Organ nie pozostaje zatem bezczynny, bowiem podejmuje czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i rozpoznanie sprawy, informując o tym podmioty posiadające interes prawny. Organ w tym miejscu wskazuje, iż zgodnie z art. 53a ustawy prawo budowlane postępowania wszczyna się z urzędu. Ustawodawca w ww. przepisie przesądził zatem, że wyłączono możliwość wszczęcia postępowań określonych w rozdziale 5b w - na wniosek. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów Kpa nie daje możliwości wyegzekwowania od niego podjęcia czynności w tym zakresie. Organ podniósł, że pismami z dnia 3 czerwca 2024 r. oraz 13 czerwca 2024 r. poinformował skarżących, że podjął czynności wyjaśniające i wszczął z urzędu postępowania administracyjne. Udzielił więc odpowiedzi na pismo sygnalizujące, zakwalifikowane jako skarga w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. i dlatego zarzut bezczynności podniesiony w stosunku do organu jest nieuzasadniony, a skarga winna ulec odrzuceniu. Należy podkreślić, że zgłoszone w piśmie zarzuty do zrealizowanej zabudowy działki nr [...] nie pozostały bez reakcji ze strony organu. Informacja zawarta w piśmie skarżących stanowiła dla organu impuls, który spowodował dokonanie czynności kontrolnych i weryfikację podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, zgodnie z kompetencjami wynikającymi z ustawy prawo budowlane. Zarzuty zawarte w skardze stanowią w zasadzie polemikę z oceną organu w zakresie przymiotu strony skarżącej w sprawach dotyczących legalności budynków wybudowanych na działce nr [...] w C. Organ odniósł się do tej kwestii wyjaśniając, iż usytuowanie budynków na działce nr [...] powoduje, iż obiekty te nie wprowadzają ograniczeń w zabudowie działki skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz regulacji przewidzianej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena, czy organ nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności dotyczącej wszczęcia postępowania dotyczącego legalności robót budowlanych, prowadzonych na działce sąsiadującej z działką skarżących. Pismo, jakie w tej sprawie wystosowali skarżący, organ potraktował jako skargę powszechną i po dokonaniu czynności kontrolnych dotyczących tych robót, zawiadomił ich o wynikach kontroli, w trybie skargowym, wszczynając jednocześnie postępowanie w sprawie tych robót z urzędu. W ocenie sądu skarga nie jest zasadna, aczkolwiek stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, nie zasługuje całkowicie na akceptację. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność lub przewłoka postępowania, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ administracji określonych działania związanych, w wnioskiem uprawnionego podmiotu, oraz braku tych działań, jakie w terminach określonych przepisami postępowania winien podjąć organ, zmierzając do zakończenia postępowania w prawnie przewidzianej formie. Stwierdzenie kumulatywnego spełnienia tych przesłanek, obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Zgodnie z art. 53a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten obejmuje także postępowanie, o jakim mowa w art. 48 jak i art. 50-51 w/w ustawy. Rozstrzygnąć należy zatem, czy wniosek o wszczęcie takiego postępowania od zewnętrznego podmiotu, uruchamia po stronie organu obowiązek dokonania czynności kontrolnych, a po analizie wyników, albo obowiązek wszczęcia takiego postępowanie, albo odmowy wszczęcia z powołaniem się na przesłanki wynikające z art. 61a K.p.a., czy też organ nie jest zobligowany do reakcji na taki wniosek w żaden procesowy sposób, i może rozpatrzyć go w trybie skargowym, lub zignorować. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1383/21, choć w praktyce niektóre z organów nadzoru budowlanego w reakcji na pismo danego podmiotu o przeprowadzenie postępowania wydają postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), nie oznacza to, że w każdej tego rodzaju sprawie wymagane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego takiego rozstrzygnięcia. Dopuszczalnym prawnie i akceptowalnym sposobem załatwienia stosownego pisma może też być rozpoznanie go w trybie skargowym, tj. Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, tym bardziej w sytuacji gdy wniosek nie jest związany z ochroną własnego interesu prawnego, a ogólnie niejako informacyjnie dla wnoszącego podanie, jako osoby jedynie zainteresowanej legalnością budowy danej inwestycji. Przytoczyć można też pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1314/21, w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Z poglądami tymi zasadniczo, zgadza się sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z zastrzeżeniem jednakże, że nie w każdym przypadku dotyczącym postępowań, o których mowa w 53a ust 1 ustawy Prawo budowlane, organ jest uprawniony do zignorowania wniosku o wszczęcie postępowania, lub załatwienia go w trybie skargowym. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że art. 53a ustawy Prawo budowlane, który przesądza o formie wszczęcia postępowania, zawsze z urzędu, nie wpływa zasadniczo, na kwestie stron takiego postępowania. Stronami takich postępowań są podmioty, których interesu prawnego dotyczy to postępowanie, lub których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie w zasadzie nie ustalono (organ nie wskazuje), w jakiej sprawie - czy to realizacji obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ustawy), czy wykonania innych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bez zachowania tego wymogu (art. 50-51 ustawy) nie można jednoznacznie poddać ocenie, czy skarżących w postępowaniach wszczętych przez organ z urzędu przysługuje (nie przysługuje) status strony przez pryzmat oceny ich interesu prawnego (art. 28 K.p.a.) czy jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów będących przedmiotem postępowania (art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane). Mając na uwadze brzmienie art. 53a ust 1 ustawy Prawo budowlane (niezależnie według jakich kryteriów oceniać czy skarżącym przysługuje status stron postępowań wszczętych z urzędu) odpowiedzieć należy, na pytanie, czy strona takiego (potencjalnego) postępowania, wszczynanego wyłącznie z urzędu, ma możliwość skarżyć także bezczynność organu, czy też jest prawa tego pozbawiona. W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. Dla przykładu - dlaczego podmiot, który jako strona, ma wszelkie prawa procesowe, w toczącym się procesie inwestycyjnym, a prawo to zapewnia mu wprost przepis prawa (np. § 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) ma być pozbawiony ochrony swoich praw, na etapie zaniechania przez organ ustawowych obowiązków, wszczęcia postępowania zwalczającego roboty budowlane prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Zaznaczyć przy tym należy, że przywołany wyżej przepis § 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sąd podaje przykładowo, jako jaskrawy przypadek, kiedy postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, i to interesu zawężonego przez aktualną definicję obszaru oddziaływania, do ograniczeń wyłącznie w zabudowie terenu, nie mógłby zwalczać bezczynności organu w sytuacji, kiedy sposób prowadzenia robot budowlanych prowadzonych w granicy z jego działką np. zagrażały życiu czy zdrowiu jego samego czy członków jego rodziny. Nie można założyć że podmioty te mają wszelkie prawa procesowe z wyjątkiem tych, dotyczących zwalczana bezczynności organu W ocenie sądu, strona postępowania czy to zmierzającego do likwidacji stanu samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) czy tzw. postępowania naprawczego (art. 50-51 ustawy) tj. podmiot, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem takiego postępowania, lub którego interesu prawnego dotyczy realizacja robót budowlanych, niezależnie od tego czy wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę, czy są objęte procedurą zgłoszeniową, czy też są zwolnione z tych wymogów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r. II OPS 1/16) służy prawo do skarżenia bezczynności organu. Jeżeli podmiot żądający wszczęcia postępowania w takiej sprawie, powołuje się na swój interes prawny, rolą organu jest kwestię opisaną we wniosku zweryfikować, i bądź wszcząć postępowanie w sprawie, bądź w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli nie widzi ustawowych przesłanek do jego wszczęcia – stwierdza brak przyczyn wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania z urzędu wyrażona wobec potencjalnej strony tego postępowania nie może być postrzegana jako wadliwość, gdyż organ czynności tej dokonuje wobec potencjalnej strony postępowania a sama czynność wpisuje się w ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak wyrażona w art 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) oraz art 8 § 1 zasady zaufania do władzy publicznej (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania). Konstytucja RP w art. 64 ust 2 stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Wartość konstytucyjna, jaką jest ochrona własności, nakazuje taką interpretację przepisu art. 53a ust 1 ustawy, by nie wypaczać istoty ochrony władności, która to ochrona nie ogranicza się jedynie do kwestii rozpoznawanych na gruncie prawa cywilnego, ale też ma wymiar administracyjnoprawny. Właściciel nieruchomości powinien mieć prawna możliwość skarżenia bezczynności organu administracji, jeżeli działania na gruncie sąsiednim polegające, czy to z realizacji obiektu budowlanego, czy to wykonywania innych robót budowlanych prowadzą, lub prowadzić mogą do naruszenia jego własności przez ograniczenie w jej zabudowie, lub także jej zagospodarowania (jeżeli roboty te nie są objęte dyspozycja art. 28 ust 2 ustawy). W ocenie sądu nie jest akceptowalny pogląd, że organy administracji, mimo istniejącego obowiązku są uprawnione do braku jakiejkolwiek relacji bądź skargowym załatwieniu sprawy, jeżeli wiąże się to z naruszeniem czy możliwością naruszenia prawa własności. Podanie zgłoszone przez podmiot, który nie powołuje się na swój interes prawny, bądź z którego w sposób oczywisty nie wynika, że wnioskodawca nie jest lub nie może być stroną postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego, organ po dokonaniu czynności sprawdzających może załatwić w trybie skargowym. Także brak reakcji organu w takich oczywistych sytuacjach, nie uprawnia sądu do stwierdzenia bezczynności organu. Jeżeli jednak wszczęcia postępowania naprawczego domaga się strona tego (potencjalnego) postępowania, z powołaniem na swój interes prawny, a organ wniosek taki ignoruje, bądź załatwia go w trybie skargowym tj. bez możliwości kwestionowania ustaleń organu czy to w trybie instancyjnym, czy skargi do sądu na merytoryczną lub procesową (umarzającą postępowanie) decyzję organu, ewentualnie odmowę wszczęcia postępowania, dochodzi do naruszenia prawa strony przez bezczynności organu w podjęciu czynności, do których zobowiązują go przepisy prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt toczącej się sprawy wskazać należy, że jak wynika z podpowiedzi na skargę (także z akt administracyjnych) organ odmawia skarżącym przymiotu strony w przedmiocie złożonych przez nich wniosków o wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej na działce przylegającej do ich nieruchomości, i stoi na stanowisku, że przepis art. 53a ust 1 wprowadza bezwzględną zasadę oficjalności tego postępowania – wszczynane jest ono wyłącznie z urzędu, a podmiot który próbuje postępowanie takie zainicjować, nie ma środków prawnych, by wolę swoją w tym przedmiocie egzekwować. Stanowisko to jak wykazano wyżej, w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajduje na akceptację. Skarżący powołują się bowiem na własny interes prawny. Organ powinien zatem rozważyć, czy nie znajdują się w obszarze oddziaływania tych inwestycji, lub czy inwestycje te dotyczą ich interesu prawnego (w zależności od kategorii sprawy). Tym niemniej jednak, organ postępowania w sprawie wszczął. Jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę "Wskazać ponadto należy, iż pismem z dnia 13 czerwca 2024 r. znak. [...] skarżący zostali poinformowani przez organ, iż zostały wszczęte z urzędu postępowania administracyjne: - znak: [...] w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w C. - znak: [...] w sprawie budowy budynku gospodarczego zlokalizowanej na działce nr [...] w C. - znak: [...] w sprawie budowy budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w C., o czym zostały zawiadomione strony postępowania pismami z dnia 12 czerwca 2024 r. znak: [...] na podstawie art. 61 § 4 kpa." Trudno zatem uznać, że organ jest w tej sprawie bezczynny. Jak mowa wyżej, podmiotowość tych postępowań (czy skarżący są ich stroną) nie została przez organ należycie oceniona, tym niemniej postępowania dotyczące obiektów będących przedmiotem ich wniosków zostało wszczęte z urzędu Samo zaś postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności organu, ma na celu zwalczanie tej bezczynności (o ile taka występuje) a nie służy ocenie prawidłowego, podmiotowego ukształtowania postępowania w danej sprawie administracyjnej. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.