II SAB/Kr 138/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – [...] w Krakowie M. P. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji odnośnie rozpatrzenia wniosków o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1/ odrzucić skargę; 2/ zwrócić skarżącemu M. L. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi Pismem z dnia 22 czerwca 2025 r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy O. D. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skarżący w dniu 12 sierpnia 2022 r. złożył wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jego działki. Wniosek podtrzymał w kolejnym piśmie z dnia 21 marca 2025 r. Dodatkowo skarżący wystosował w dniu 4 maja 2025 r. pismo do gminy z prośbą o udzielenie informacji, jaki jest status jego wniosków. Ponieważ w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku nie otrzymał żadnej odpowiedzi, pismem z dnia 8 czerwca 2025 r. wniósł ponaglenie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. D. wniósł o jej odrzucenie, bądź też o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 4 maja 2025 r. wpłynęło pismo zatytułowane "wniosek do planu ogólnego", w którym skarżący ponowił swoje wnioski o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w skardze podniesiono, że organ nie udzielił informacji na temat statusu poprzednio składanych wniosków i etapu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem wszystkie te informacje zostały udzielone skarżącemu w piśmie z dnia 11 marca 2025 r. W przedmiotowym piśmie organ wyjaśnił wątpliwości skarżącego dotyczące kwestii zaświadczeń wydanych w ostatnich latach dla działek, których jest właścicielem. Przedmiotowe pismo skarżącego z dnia 17 lutego 2025 r. było wynikiem niezadowolenia z faktu otrzymania zaświadczenia niezgodnego z jego oczekiwaniami. Organ wyjaśnił jednak, że wydawane w kolejnych latach zaświadczenia różnią się treścią, gdyż w gruncie rzeczy dotyczą innych działek. Pierwotna działka skarżącego w kolejnych latach ulegała przekształceniom i podziałom, co każdorazowo wpływało na proporcje powierzchni przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 11 marca 2025 r. organ wskazał również, że zmiana jest w trakcie dokonywania w związku z opracowywaniem nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego ewentualne wnioski, mające w świetle prawa jedynie charakter propozycji, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku zmiany planu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, zostaną wzięte pod uwagę w trakcie realizacji kolejnych etapów procedury planistycznej. Skarżący został również poinformowany, że możliwość zgłaszania zastrzeżeń i propozycji co do aktów planistycznych w związku z ich wyłożeniem do publicznego wglądu zostanie ogłoszona we właściwym czasie. Ponadto organ wezwał skarżącego o doprecyzowanie pisma z dnia 17 lutego 2025 r. oraz pisma uzupełniającego z dnia 19 lutego 2025 r. w zakresie jego żądania i wskazanie, czy przedmiotowe pisma stanowią kolejny wniosek o wprowadzenie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. D., czy też wniosek o wydanie zaświadczenia dla działki ewid. nr [...] w trybie właściwym dla wydania zaświadczenia przez organ administracji publicznej. Skarżący w piśmie z dnia 21 marca 2025 r. wskazał, że jego żądanie stanowi wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części pisma procesowego organ wskazał, że z art. 3 § 2 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w pkt 5, czyli dotyczących stanowienia aktów prawa miejscowego. Procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym jego zmiany, regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 tej ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 50/20, w niemalże tożsamej sprawie organ gminy korzysta z władztwa planistycznego, co oznacza, że to od niego zależy czy dojedzie do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art 14 ust. 7 ustawy). Artykuł 32 powołanej ustawy nakłada na wójta, prezydenta miasta bądź burmistrza określone obowiązki związane z aktualnością planów miejscowych; jednak jednocześnie ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takich ograniczeń jest oczywistą konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zmiany zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. Na marginesie organ wskazał, że nawet gdyby skarga na bezczynność byłaby dopuszczalna, to z art. 53 § 2b P.p.s.a. wynika, że skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania uzależnione jest od złożenia ponaglenia do właściwego organu. Organem wyższego stopnia w przypadku wójta gminy jest właściwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący wniósł jednak ponaglenie wyłącznie do wójta nie adresując go do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z wymienionych powyżej regulacji wskazanych w ustawie P.p.s.a. wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może być prowadzona tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy organy administracji publicznej podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanych organowi uprawnień. Skarga wniesiona w sprawie, która wykracza poza zakres przedmiotowy, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Ustosunkowując się do wniesionej w niniejszej sprawie skargi, należy wskazać, że dotyczy ona bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosków skarżącego o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony przez organ, a ponadto nie jest sporny między stronami. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że skarżący pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. złożył wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jego działki. Kolejno w piśmie z dnia 17 lutego 2025 r. skarżący wyraził swoje niezadowolenie, że od ponad dwóch lat nie może otrzymać należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ w piśmie z dnia 11 marca 2025 r. wyjaśnił między innymi, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest w trakcie dokonywania w związku z opracowywaniem nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ewentualne wnioski skarżącego mają w świetle prawa jedynie charakter propozycji, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku zmiany planu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Ponadto organ wezwał skarżącego o doprecyzowanie pisma z dnia 17 lutego 2025 r. W piśmie z dnia 21 marca 2025 r. skarżący wyjaśnił, że jego wcześniejsze żądanie stanowi kolejny wniosek o wprowadzenie zmian w m.p.z.p. Gminy O. D. – wieś T.. W piśmie z dnia 8 czerwca 2025 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie jego wniosków, które było skierowane do Wójta Gminy O. D.. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga jedna kwestia natury proceduralnej. W odpowiedzi na skargę organ podniósł bowiem, że skarga na bezczynność wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, ponieważ nie została poprzedzona ponagleniem wniesionym do właściwego organu wyższego stopnia. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (art. 37 § 2 K.p.a.) W art. 37 § 3 K.p.a. ustawodawca przewidział tryb wnoszenia ponaglenia: do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Pismo jest ponagleniem, jeżeli z jego treści wynika, że strona jest niezadowolona z niezałatwienia sprawy w terminie oraz żąda podjęcia przez organ niezbędnych działań (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 177/25). Taka okoliczność niewątpliwie wynika z analizowanego pisma strony z dnia 8 czerwca 2025 r. Skarżący zatytułował pismo jako ponaglenie. Już w świetle powyższych okoliczności nie powinno budzić wątpliwości, że jest to ponaglenie w związku z nierozpoznaniem wniosków strony. Sąd stwierdził, że ponaglenie zostało złożone skutecznie, mimo że zostało wniesione do organu niewłaściwego. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że skutecznie jest wniesienie ponaglenia do organu niewłaściwego, z naruszeniem trybu wnoszenia, a nawet niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane lub wskazanie organu niewłaściwego (por.m.in. postanowienie NSA z 16 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1019/25, wyrok NSA z 1 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 400/25 i cyt. tam orzecznictwo). Sąd przychyla się do wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym w przypadku wniesienia ponaglenia do organu niewłaściwego, jest on zobowiązany na podstawie art. 65 K.p.a. do jego przekazania według właściwości (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 476/19). W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że nieakceptowalna jest sytuacja, w której organy administracji publicznej interpretują pismo strony - zwłaszcza niedziałającej z profesjonalnym pełnomocnikiem - w sposób tendencyjny i sprzeczny z oczywistą intencją wynikającą z treści, poprzestając na literalnym brzmieniu, aby uniknąć jego rozpoznania i ewentualnych negatywnych następstw jego wniesienia. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem, co jednak nie zmienia tego, że jest ona niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Z uwagi na fakt, że skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wyjaśnić, że uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również ich zmianę reguluje odrębna procedura, przewidziana przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako "u.p.z.p.". W sprawach tych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie mają również zastosowania terminy dotyczące załatwienia sprawy określone w art. 35 K.p.a., jak również przepisy dotyczące przewlekłości i bezczynności postępowania (art. 37 K.p.a.). Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest sprawą w rozumieniu przepisów K.p.a., zastosowanie znajduje tu odrębna procedura, opisana szczegółowo w przepisach u.p.z.p. Bez wątpienia inicjatywa w zakresie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też jego zmiany należy do rady gminy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) lub organów, o których mowa w art. 14 ust. 4 tej ustawy. Żaden przepis prawa nie nakłada na organy gminy obowiązku przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonym terminie lub w odpowiedzi na wniosek o dokonanie takiej zmiany. Wobec braku omawianego obowiązku w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465) stanowiący, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota rozpoznania skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, co wobec braku obowiązku przystąpienia do zmiany planu miejscowego byłoby pozbawione podstawy prawnej. Zauważyć również należy, że skarga dotyczy bezczynności w podjęciu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego (uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego), a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 skarga na bezczynność organów przysługuje tylko przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Na marginesie podkreślić również wypada, że z art. 8 e u.p.z.p. wynika, że osobom fizycznym ustawodawca zapewnił prawo partycypacji społecznej, które polega na umożliwieniu udziału interesariuszom planowania i zagospodarowania przestrzennego w przygotowaniu aktów planowania przestrzennego, w tym wypowiadania się, składania wniosków lub uczestnictwa w konsultacjach społecznych. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w celu zagwarantowania interesariuszom ochrony ich praw, składane wniosków o sporządzenie, zmianę planu ogólnego lub planu miejscowego należy traktować jak każde inne wnioski składane do organów administracji publicznej i stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte w dziale VIII. W celu ułatwienia wnoszenia wniosków oraz komunikacji interesariuszy z administracją publiczną, ustawodawca ustala formę i sposób wniesienia wniosków. Wniosek o sporządzenie lub zmianę planu miejscowego, czy też planu ogólnego składa się na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej, na formularzu w postaci papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego. wzór formularza wniosku określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 listopada 2023 r. w sprawie wzoru formularza pisma dotyczącego aktu planowania przestrzennego. Organ administracji samorządowej nie jest związany treścią wniosku. W ramach analizy wnioski, organ nie może badać czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny czy też faktyczny w zakresie sporządzenia lub zmiany planu ogólnego bądź planu miejscowego. Analiza wniosku winna opierać się o kryterium legalności oraz racjonalności w prowadzeniu przez gminę polityki przestrzennej. Zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia wniosku powinno spełniać wymagania przewidziane w treści art. 238 K.p.a. (vide M. Tetera – Jankowska, Składanie wniosków o sporządzenie lub zmianę planu ogólnego bądź planu miejscowego, dostępne w Lex). W niniejszej sprawię jednak taki wniosek nie został złożony w tym trybie. Wobec powyższego Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ją odrzucił. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.