II SAB/Kr 141/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. A. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 17 czerwca 2021 r. zwrócił się o udzielenie informacji publicznej wnosząc o doręczenie zanonimizowanej kopii decyzji administracyjnych wydanych po dacie 1 stycznia 2020 roku przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...] (lub w tej samej sprawie administracyjnej pod innym znakiem) oraz odpowiedź czy powyższe decyzje administracyjne są ostateczne i prawomocne. W dniu 28 czerwca 2021 r. skarżący otrzymał odpowiedź od Inspektor Nadzoru Budowlanego o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przyczyną odmowy udzielenia informacji publicznej jest fakt, że żądana wnioskiem z dnia 17 czerwca 2021 roku informacja jest informacją gromadzoną w konkretnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia określonych kwestii. Co do zasady pozbawia to wskazane we wniosku informacje charakteru informacji publicznej. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianiu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności treść aktów administracyjnych. Należy zaznaczyć, że decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem administracyjnym, a zatem jest informacją publiczną. W sytuacji, gdy w treści dokumentów są informacje lub dane, które podlegają ochronie - obowiązkiem organu jest zanonimizowanie tychże informacji, a następnie udostępnienie dokumentów (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W związku z powyższym twierdzenia organu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej jest bezzasadne. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie Inspektor Nadzoru Budowlanego do udzielenia informacji publicznej niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu miesiąca od daty zwrotu akt, stwierdzenia, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa odmawiając udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że żądana informacja jest informacją gromadzoną w konkretnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia określonych kwestii; co do zasady pozbawiają to zatem charakteru informacji publicznej. MWINB odwołał się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że nie są "sprawą publiczną" a tym samym nie stanowią informacji publicznej informacje dotyczące konkretnego zindywidualizowanego postępowania toczącego się przed organem administracji czy też sądem, a następnie wskazując, że informacją publiczną są co do zasady takie dane, które odnoszą się do interesu publicznego rozumianego jako interes ogólnospołeczny. Pismo organu z dnia 28 czerwca 2021 roku (doręczone wnioskodawcy - zgodnie z wnioskiem, drogą mailową - w dniu 28 czerwca 2021 roku), zawierające stanowisko organu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2021 roku (data wpływu do organu - 18 czerwca 2021 roku), stanowiło zatem rozpatrzenie wniosku - co w konsekwencji powoduje, że organ nie pozostaje bezczynny. Jak podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, właściwym sposobem załatwienia wniosku jest czynność polegająca na skierowaniu do wnioskodawcy zwykłego pisma informującego o przyczynie niemożności udostępnienia żądanej informacji (tak np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 roku, III OSK 2698/21). Ponadto podkreślić należy, że organ zachował czternastodniowy termin, wynikający z przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (odpowiedzi udzielono w ciągu 10 dni), Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w treści skargi, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w treści opisywanego pisma z dnia 28 czerwca 2021 roku, w którym MWINB podzielił poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zgodnie z którymi m.in. informacją publiczną nie są informacje dotyczące konkretnego zindywidualizowanego postępowania toczącego się przed organem administracji czy też sądem) i uznał, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją gromadzoną w konkretnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia określonych kwestii, co pozbawia ją charakteru informacji publicznej. Organ podkreślił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza w odniesieniu do samego pojęcia informacji publicznej, nie są przepisami jednoznacznymi i budzą liczne wątpliwości interpretacyjne. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych powstałe na gruncie pojęcia informacji publicznej jest orzecznictwem rozbieżnym; w odniesieniu np. do kwestii treści dokumentów urzędowych prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi dla uznania określonych informacji za informacje publiczne "kluczowy jest publiczny charakter tych informacji, determinowany celem w postaci osiągnięcia transparentności działania władzy publicznej i podmiotów ją wykonujących. Innymi słowy, nie stanowią informacji publicznej takie dane, które nie dotyczą spraw i interesów publicznych a wyłącznie indywidualnych. (...) Nie każdy dokument urzędowy, jak również nie każde stanowisko zajęte przez funkcjonariusza publicznego będzie zawierało informację publiczną, ale tylko takie, które będą się odnosiły do "danych publicznych" (dokumenty urzędowe) czy do "spraw publicznych " (stanowiska funkcjonariuszy publicznych). Element "publiczności" jest zatem cechą kluczową odróżniającą informację publiczną od informacji nieposiadającej takiej cechy (informacji w sprawie indywidualnej)." (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2019 roku, II SAB/Bk 26/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.). Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia określone w art. 5 u.d.i.p. - podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że: jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej; podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie zwrócił się wnioskodawca (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). udostępnienia informacji publicznej: z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p.; w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., (4) umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Co istotne, organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany stosownego działania uzasadnia podniesienie przez wnioskodawcę zarzutu bezczynności. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Nie budzi zatem wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie- jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, będącej w jego dyspozycji, informacji publicznej - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Pojęcie "sprawa" swoją treścią obejmuje uprawnienia i obowiązki podmiotu, a więc dotyczy wszelkich czynności, jakie mogą być podejmowane przez organ w ramach prowadzonej przezeń działalności publicznej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 523/15 publ. CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W świetle ww. przepisu nie może budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną. Z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. wynika, że decyzja administracyjna załatwia sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Chodzi przy tym o sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. należącą do właściwości organów administracji publicznej, które niewątpliwie należy zaliczyć do organów władzy publicznej. Jest to sprawa, w której organ administracji jako podmiot reprezentujący wspólnotę publicznoprawną dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki wyważając na podstawie i w granicach prawa – dla realizacji dobra wspólnego - interesy publiczne i interesy indywidualne. Jest to zatem niewątpliwie sprawa publiczna w jej wyżej przyjętym rozumieniu. Rozstrzygająca tę sprawę decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym stanowiącym treść dokumentu urzędowego. Treść aktu administracyjnego, a zatem decyzji administracyjnej, nie tylko stanowi - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - informację publiczną o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, zarówno co do treści, jak i postaci (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1558/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 894/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akr I OSK 476/14). Decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 6, t. 4). Analiza art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wykazuje, że ustawodawca jednoznacznie wskazał, że treść i postać dokumentów urzędowych jest informacją o danych publicznych, która podlega przepisom u.d.i.p. W świetle powyższego stanowisko Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie z dnia 28 czerwca 2021 r., nie jest prawidłowe. Wniosek skarżącego o udostępnienie zanonimizowanej kopii decyzji administracyjnych wydanych po dacie 1 stycznia 2020 roku przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...] (lub w tej samej sprawie administracyjnej pod innym znakiem) - dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem sprawa zainicjowana powyższym wnioskiem powinna być załatwiona w ustawowym 14-dniowym terminie bądź poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia w sytuacji stwierdzenia, że występują ustawowe przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej. Poprzestanie przez organ na pisemnej informacji o tym, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej nie kończyło w sposób przewidziany prawem sprawy zainicjowanej tym wnioskiem, co oznacza, że zarzut bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. jest uzasadniony. Na marginesie jedynie można zauważyć, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, a nie w sytuacji jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Natomiast w takiej sytuacji ocenie sądu rozpatrującego ewentualną skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlega sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności, czy nie niweczy ona pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13, publ. CBOSA). Konkludując stwierdzić należy, że zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2021 r. jest uzasadniony, bowiem wniosek ten nie został rozpoznany w sposób prawidłowy. Bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (v. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku w ww. zakresie nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku