II SAB/Kr 141/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Paweł Darmoń sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 r. skargi B. W. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w zakresie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Wojewody Małopolskiego na rzecz B. W. sumę pieniężną w wysokości 800 zł (osiemset złotych); 4. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz B. W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. W. (dalej: skarżąca) jest bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W stanie faktycznym sprawy pismem z 4 listopada 2021 r. (doręczonym 15 listopada 2021 r.) Wojewoda Małopolski zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego znak WS-IV.7533.1.1758.2021.KS na wniosek Zarządu Powiatu w K. , który wpłynął do organu 11 października 2021 r. Postępowanie zostało wszczęte w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. C. j. ewid.. (powstałej z podziału działki nr [...]), zajętej według wnioskodawcy pod drogę publiczną. Organ wskazał, że załatwienie sprawy nastąpi w ciągu dwóch miesięcy od zgromadzenia całości materiału dowodowego. Pismami z tego samego dnia organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o udostępnienie kopii mapy ewidencyjnej i zbioru danych z ewidencji gruntów i budynków, zaś do urzędu Gminy L. o udzielenie informacji czy dla przedmiotowej działki został wydany akt własności ziemi. Pismem z 10 listopada 2021 r. organ otrzymał odpowiedź od Starostwa Powiatowego w K. , zaś 24 lutego 2022 r. do organu wpłynęła odpowiedź od Wójta Gminy L.. Z kolei skarżąca złożyła do organu dokumentację 17 i 23 listopada 2021 r. Pismem z 8 lutego 2022 r. organ zwrócił się o udostępnienie materiałów do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Odpowiedź na to wystąpienie otrzymał 9 marca 2022 r. Pismem z 8 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na bezczynność organu w ramach przedmiotowego postępowania. 9 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu. Wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, stwierdzając zarazem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zwróciła uwagę, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ poinformował ją, iż załatwienie sprawy nastąpi w terminie dwóch miesięcy od daty zgromadzenia całości materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji termin zacząłby biec dopiero od daty nastąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego (zgromadzenia całości materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia). Nie ma zatem możliwości ustalenia konkretnej daty załatwienia sprawy. Brak możliwości ustalenia konkretnej daty załatwienia sprawy powoduje, że nie sposób uznać, iż termin ten został wskazany zgodnie z art. 57 K.p.a. Skoro nowy termin załatwienia sprawy nie został skutecznie wyznaczony, Organ pozostaje w bezczynności od dnia następującego po dniu, w którym miał obowiązek załatwić sprawę zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. Organ przekroczył termin na załatwienie sprawy niemal dwudziestokrotnie, przez czas ok. 20 miesięcy nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Uzasadniając wiosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że jest zdruzgotana tym, jak długo pozostaje w niepewności co do statusu właścicielskiego nieruchomości, wokół której toczy się postępowanie. Powoduje to stan niepewności skarżącej, czy przedmiotem obrotu może uczynić wyłącznie działkę nr [...], czy działkę [...] wraz z przylegającą do tej działki działką [...]. W istocie jednak skarżąca właściwie nie ma możliwości obrotu przedmiotowym terenem w jakimkolwiek zakresie. Skarżąca podkreśliła, że geodezyjny podział działki nr [...], nie został jeszcze dokonany. Istnieje wyłącznie niewiążący projekt podziału. Oznacza to, że nie tylko nie jest do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Małopolskiego wiadome, czy w ogóle doszło do nabycia przez Powiat K. działki [...], ale nie jest też wiadomo w jakich granicach Powiat K. nabył działkę [...]. Powoduje to, że wszelkie czynności prawne wywołujące skutek rzeczowy lub czynności prawne zobowiązujące stanowiące causa dla tych czynności prawnych wywołujących skutek rzeczowy odnoszące się do działki [...] lub działki [...] są obarczone ryzykiem ich bezwzględnej nieważności. Dzieje się tak dlatego, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu. Skoro drogi publiczne są wyłączone z obrotu, czynności prawne takie jak powyższe, które choć w części czynią za swój przedmiot drogę publiczną, są w całości bezwzględnie nieważne. Skarżąca podkreśliła, że doznaje znacznych rozmiarów krzywdy, bowiem ma zamiar dokonać sprzedaży nieruchomości, jednakże już ok. 20 miesięcy możliwość ta jest w istocie zablokowana. Pismem z 12 czerwca 2023 r. organ zawiadomił skarżącą, że został zgromadzony materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia sprawy. Pismem z 18 czerwca 2023 r. skarżąca przedłożyła do sprawy swoje stanowisko wraz z dokumentami. Decyzją z 20 czerwca 2023 r. organ stwierdził, że Powiat K. nabył z mocy prawa przedmiotową nieruchomość. Postanowieniem z 21 czerwca 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazał, że organ wojewódzki podejmował działania w celu zgromadzenia materiału dowodowego, a pismem z 12 czerwca 2023 r. powiadomił strony, że został zgromadzony materiał w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ powołał się na swoje wystąpienia do innych organów o przekazanie niezbędnych dokumentów. Wskazał, że po otrzymaniu tej dokumentacji analizował prawo własności nieruchomości. Nadmienił, że część dokumentów w zakresie prawa własności skarżąca przysłał dopiero razem z ponagleniem, a dopiero pismem z 18 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła uwagi do przedmiotowego postępowania. Organ zaznaczył, że 20 czerwca 2023 r. została wydana decyzja w sprawie. Pismem z 24 lipca 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaznaczyła, że termin na załatwienie sprawy nie został skutecznie zmieniony. Zaznaczyła, że pierwszą czynność w sprawie organ podjął nieco ponad tydzień przed upływem ustawowego terminu, zaś odpowiedzi na pisma organu mające na celu ustalenie stanu faktycznego wpłynęły w lutym i marcu 2022 r. i organ nie wyjaśnił z jakich względów dopiero pismem z 12 czerwca 2023 r. zawiadomił skarżącą o zgromadzeniu materiału dowodowego. 9 marca 2022 r. i 12 czerwca 2023 r. dzieli 15 miesięcy. W tym czasie organ nie podejmował czynności. W odniesieniu do pism składanych w toku postępowania przez skarżącą, wskazała ona, że strona ma prawo, a nie obowiązek czynnego udziału w postępowaniu, a ponadto organ może wezwać stronę do przedłożenia dokumentów. Dodała, że przedmiotowe postępowanie jest zwrócone przeciwko skarżącej i nie ma ona interesu by wykazywać jakiekolwiek okoliczności, których ustalenie jest potrzebne do wydania rozstrzygnięcia zwróconego przeciw niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). Należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 K.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z kolei z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy ani w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W pierwszej kolejności podzielić należało zarzut skarżącej, że wadliwe było wyznaczenie przez organ w piśmie z 4 listopada 2021 r. terminu na załatwienie sprawy przez sformułowanie: "załatwienie przedmiotowej sprawy nastąpi w terminie dwóch miesięcy od daty zgromadzenia całości materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu". Mimo, że organ odwołał się do instytucji z art. 36 K.p.a., to w istocie nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. W świetle art. 77 § 1 i 80 K.p.a. jest bowiem oczywiste, że obowiązkiem organu jest wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie całości tego materiału. Jednocześnie powołane artykuły należy odczytywać łącznie z art. 35 § 3 K.p.a. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca (albo dwóch miesięcy) od dnia wszczęcia postępowania, a nie od zgromadzenia całości materiału dowodowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy w sposób warunkowy, uzależniony od zdarzenia przyszłego, niezależnego od skarżącej, niepewnego – nie odpowiada regulacjom zawartym w art. 36 § 1 K.p.a., gdyż jest sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą pogłębiana zaufania, zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz zasadą informowania stron (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 sierpnia 2020 r., III SAB/Wr 582/20 i z 6 listopada 2020 r., III SAB/Wr 630/20, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2020 r., VII SAB/Wa 125/20). Użyte zatem w piśmie z 4 listopada 2021 r. sformułowanie, odwołujące się do art. 36 K.p.a., nie mogło uwolnić organu od zarzutu bezczynności. Dodać należy, że sam organ zdaje się dostrzegać wadliwość wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, skoro poinformował strony w tym samym piśmie z 4 listopada 2021 r., że mają prawo wniesienia ponaglenia "jeżeli postępowanie nie zostanie zakończone w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia". W myśl art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o wszczęcie postępowania został złożony do organu osobiście 11 października 2021 r. Nawet przyjmując, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany (co zdawał się sugerować organ w piśmie z 4 listopada 2021 r.), to organ powinien ją załatwić do 13 grudnia 2021 r. (poniedziałek). W terminie tym organ nie załatwił sprawy i nie wyznaczył nowego terminu na jej załatwienie. O ile jednak do 9 marca 2022 r. organ istotnie podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału w sprawie i oczekiwał na odpowiedzi od innych organów na wystosowane zapytania, to pismo Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 3 marca 2022 r., które wpłynęło do organu 9 marca 2022 r. (k. 22 akt administracyjnych) jest ostatnim dokumentem w aktach administracyjnych, który świadczy o prowadzeniu przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie na tym etapie. Kolejnym pismem w sprawie było bowiem już ponaglenie skarżącej z 8 czerwca 2023 r. Nie można podzielić argumentacji organu, że część dokumentów w zakresie prawa własności skarżąca przysłała dopiero razem z ponagleniem, co miałoby usprawiedliwiać postępowanie organu. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że razem z ponagleniem skarżąca przesłała jedynie pełnomocnictwo dla syna i odpisy aktów stanu cywilnego na potrzeby powyższego pełnomocnictwa. Dokumenty dotyczące własności nieruchomości skarżąca przedłożyła natomiast za pismem z 18 czerwca 2023 r., jednak już wcześniej, tj. 12 czerwca 2023 r., organ poinformował strony, że został zgromadzony materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia sprawy. Skoro już 12 czerwca 2023 r. organ uznał, że dysponuje materiałem niezbędnym do rozstrzygnięcia, mimo że od 9 marca 2022 r. nie poszerzył materiału dowodowego, to nie sposób dostrzec uzasadnionych racji przemawiających za podjęciem rozstrzygnięcia dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a nie kilkanaście miesięcy wcześniej. Organ zatem nie tylko od 13 grudnia 2021 r. zaniedbał obowiązki z art. 36 § 1 K.p.a, czym popadł w bezczynność, ale także od 9 marca 2022 r. do 12 czerwca 2023 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie. W ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszym przypadku ma charakter oczywisty. Zdaniem Sądu bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, czy w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa kluczową okolicznością były: fakt pozostawania przez organ w bezczynności przez okres 18 miesięcy, tj. półtora roku, który to okres jest dziewięciokrotnością czasu potrzebnego na załatwienie sprawy (i to przy korzystnym dla organu przyjęciu, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany) oraz fakt, że organ od 9 marca 2022 r. do 20 czerwca 2023 r. nie wydał rozstrzygnięcia, mimo że – wedle deklaracji samego organu – już w marcu 2022 r. posiadał materiał dowodowy umożliwiający to. Sąd zatem ocenił, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 1. in fine sentencji wyroku. Skoro zaś po wniesieniu skargi z 9 czerwca 2023 r., a przed dniem wydania wyroku w sprawie nastąpiło wydanie decyzji z 20 czerwca 2023 r., musiało to skutkować umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie akcentuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co zryczałtowaną rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że czas bezpodstawnego oczekiwania przez skarżącą na działania organu stanowi uzasadniony powód do przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej. Sąd uznał, że kwota 800 zł pozwoli na skompensowanie uciążliwości związanych brakiem odpowiedniej reakcji organu. Sąd nie zdecydował się na przyznanie wyższej kwoty, bowiem – nie kwestionując uciążliwości związanych z samą niepewnością co do statusu właścicielskiego nieruchomości – skarżąca nie przedstawiła jednak dowodów na okoliczność rzeczywistej chęci zbycia nieruchomości, które byłoby uniemożliwiane bezczynnością organu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku. Do kosztów należy zaliczyć uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (radcy prawnego) w kwocie 480 zł, łącznie 597 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).