II SAB/Kr 142/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] w zakresie niewydania decyzji w sprawie zawiadomienia o samowoli budowlanej skargę oddala. Uzasadnienie: Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. (data wpływu 15 lipca) Z. S. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o samowolnym montażu konstrukcji z płyt plexi na balkonie przynależnym do mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. i wniosła o wydanie decyzji nakazującej H. W., jako wykonawcy konstrukcji doprowadzenie balkonu do stanu poprzedniego przez dokonanie rozbiórki konstrukcji wykonanej na balkonie. Podała, że ww. konstrukcja znacznie ogranicza widoczność z jej balkonu, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, nie spełnia podstawowych norm pożarowych, a nadto jest nieestetyczna i szpeci budynek. W odpowiedzi na ww. pismo, pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w trybie art. 237 i 238 kpa zawiadomił skarżącą, że zgodnie z kompetencjami, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) podjęte zostały czynności inspekcyjno-kontrolne, po ich zakończeniu podjęte zostaną dalsze działania zgodnie z kompetencjami organu. Pismem z dnia 29 października 2014 r. Z. S. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wydanie decyzji w przedmiocie zawiadomienia z dnia 11 lipca 2014 r. w uwagi na upływ ustawowego terminu. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 12 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że w zakresie posiadanych kompetencji podjęto czynności inspekcyjno-kontrolne, o czym poinformowano wnioskodawczynię pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Dodał, że w trakcie kontroli ustalono, że loggia mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. została częściowo zabudowana konstrukcją stalową z wypełnieniem z plexi. W dniu kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane, a nadto ustalono, że inwestor robót uzyskał zgodę z organu administracji architektoniczno-budowlanej na zabudowę logii. Na tym etapie zakończono postępowanie wyjaśniające. Pismem z dnia 25 listopada 2014 r. Z. S. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zarzucając organowi: - nieprawidłowe przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie nielegalnej zabudowy części balkonu konstrukcją aluminiową z wypełnieniem z plexi, - działanie na szkodę skarżącej poprzez przyzwolenie na bezprawne zabudowanie części balkonu konstrukcją, której powstanie ma znaczący wpływ na nieruchomość skarżącej, ograniczając widoczność z jej balkonu; - brak działań przewidzianych prawem po uzyskaniu wiadomości, w trakcie postępowania wyjaśniającego, że inwestor H. W. nie uzyskał zgody właściwego organu na zabudowę części balkonu. Skarżąca wniosła o wydanie decyzji nakazującej H. W. jako wykonawcy konstrukcji z płyt plexi doprowadzenie balkonu do stanu poprzedniego, poprzez dokonanie rozbiórki konstrukcji z powodu braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na ograniczenie widoczności z balkonu i braku zezwolenia właściwego organu budowlanego. Zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. ([...]) na podstawie art. 237 §2, 237 §4 i 238 §1 w zw. z art. 229 pkt 7 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznała skargę Z. S. za bezzasadną. Pismem z dnia 17 listopada 2015 r. Z. S. ponownie zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wystąpieniu samowoli budowlanej w budynku przy ul. [...], polegającej na wykonaniu robót budowlanych w postaci zabudowy loggii w sposób sprzeczny ze zgłoszeniem i wniosła o wydanie decyzji nakazującej usunięcie zamontowanej konstrukcji i doprowadzenie balkonu do stanu poprzedniego. Decyzją nr [...] z 24 marca 2016 roku, znak ROIK [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy loggii przynależnej do mieszkania nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K.. Organ wskazał, że w związku z zawiadamianiem skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. przeprowadził czynności kontrolne i w ich wyniku uznał, że na wykonanie przywołanych wyżej robót budowlanych związanych z zabudową loggii uzyskano zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskutek jednak kolejnych wniosków Z. S. (z 29 października 2014 r., 17 listopada 2015 r., 20 grudnia 2015 r.) dotyczących przedmiotowych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego uznał za zasadne wszczęcie postępowania administracyjnego na jej wniosek. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, że zabudowa balkonu to montaż "urządzenia", a nie przebudowa obiektu, przedmiotowe roboty zatem nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Tym samym nie wymagały ingerencji nadzorczej organów nadzoru budowlanego. Wykonane roboty nie naruszają w istotny sposób konstrukcji budynku. W związku zatem z dokonaną kwalifikacją prawną robót i brakiem stwierdzenia naruszenia prawa w oparciu o przesłankę z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, brak jest podstaw by organy nadzoru budowlanego rozstrzygały poruszane przez Z. S. kwestie zgodności wykonania omawianych robót budowlanych z dokonanym zgłoszeniem, ewentualnego ograniczania dostępu do światła dziennego oraz widoczności z balkonu przynależnego do lokalu nr [...], a także estetyki budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 29 września 2016 roku, znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie II SA/Kr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 wrzesnia 2016 r. o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy loggii przynależnej do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w K.. Sąd podzielił ustalenia i ocenę organów co do zakwalifikowania wykonanych robót budowalnych, a także wpływu zamontowania zabudowy na konstrukcję budynku. Stwierdził, że w postępowaniach dotyczących zabudowy loggii i balkonów wszczętych po 19 grudnia 2009 r. stosuje się znowelizowane przepisy, które nie wymagają dokonania zgłoszenia, czy tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym sprawy takie nie podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego, co sprawia, że brak jest podstaw do wydania w tych sprawach nakazów lub zakazów. Brak też podstaw do uznania, aby objęta postępowaniem zabudowa znajdowała się w nieodpowiednim stanie technicznym lub powodowała swym wyglądem oszpecenie otoczenia (art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b.) oraz aby przedmiotowa zabudowa (płyty pleksi) nie spełnia norm bezpieczeństwa i norm przeciwpożarowych. Zgłaszane przez skarżącą uciążliwości i uchybienia związane z istnieniem spornej zabudowy mają co do zasady subiektywny charakter Sąd stwierdził także, że "postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowalnego zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej z 15 lipca 2014 roku." Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. Z. S. złożyła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na niezałatwienie sprawy zainicjowanej pismem z dnia 11 lipca 2014 r. w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz wniosła o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Wskazała, że od dnia złożenia pisma tj. 11 lipca 2014 r. żadna decyzja w sprawie nie została wydana, co stanowi naruszenie przepisu art. 35 § 3 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wydał też postanowienia podającego przyczynę zwłoki i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 15 marca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przekazanie w terminie do dnia 10 kwietnia 2017 r. wyjaśnień na zarzuty podnoszone w piśmie z dnia 28 lutego 2017 r. wraz z relacją z podjętych w ww. sprawie działań oraz przesłanie do inspektoratu uwierzytelnionych kserokopii najważniejszych dokumentów sprawy. Jednocześnie poinformowano Z. S., że z uwagi na dużą ilość spraw i skarg wpływających do inspektoratu termin udzielenia odpowiedzi wyznaczono do dnia 9 maja 2017 r., zgodnie z art. 237 §4 w zw. z art. 36 kpa. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2017 r. (RIOK [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w piśmie Z. S. z dnia 28 lutego 2017 r. Wyjaśnił, ze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat G. przeprowadził pod znakiem [...] [...] PPA postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych robot budowlanych, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 24 marca 2016 r. ([...]) umarzającej w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 września 2016 r.([...]). Na decyzję tą Z. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 123 § 2, 37 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru budowlanego w K. – Powiat G. dodatkowego terminu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Wyjaśnił, że decyzją z dnia 24 marca 2016 r. zakończono przedmiotowe postępowanie, wobec czego brak jest podstaw do uznania zażalenia z dnia 28 lutego 2017 r. i wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Pismem z dnia 15 maja 2017 r. (data wpływu 19 maja 2017 r. ) Z. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie z zawiadomienia z dnia 11 lipca 2014 r. o samowoli budowanej i wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. do wydania w terminie miesiąca decyzji w sprawie zainicjowanej tym zawiadomieniem oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów o postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. błędnie przyjął w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2017 r., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. –Powiat Grodzki wszczął postępowanie administracyjne na skutek wniosku z dnia 11 lipca 2014 r. i zakończył je decyzją z dnia 24 marca 2016 r., umarzając w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Przeczy temu pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2014 r., uznające zawiadomienie skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. za skargę wniesioną w trybie art. 227 i nast. .kpa jak i udzielenie odpowiedzi na to zawiadomienie w trybie art. 237 i 238 kpa, kończąc tę sprawę w sposób niezgodny z przepisami. Dodała, że decyzja z dnia 24 marca 2016 r. ([...]) dotyczy zawiadomienia skarżącej z dnia 17 listopada 2015 r. o samowoli budowlanej, które to postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Wedle skarżącej, w związku ze zmianą przepisów przedmiotowa konstrukcja – wykonana w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem – nie wymagała już zgłoszenia. Tak więc od lutego 2015 r. nie było podstaw do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2015 r. Powyższe skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczął natomiast postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2014 r. W ówczesnym stanie prawnym, tj. na rok 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. w razie wszczęcia postępowania administracyjnego musiałby wydać decyzję nakazującą usunięcie konstrukcji zamontowanej niezgodnie ze zgłoszeniem. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. potraktował zawiadomienie z dnia 11 lipca 2014 r. jako skargę wniesioną w trybie art. 227 i nast. kpa i udzielił odpowiedzi na podstawie art. 237 i 238 kpa, kończąc sprawę bez wydania decyzji. Wedle skarżącej, z powyższego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]-Powiat Grodzki nie wydał do dnia dzisiejszego decyzji w sprawie zawiadomienia skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r., mimo, że był do tego zobowiązany. W odpowiedzi na skargę organ administracji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o oddalenie skargi. Podał, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wyjaśnił organ nadto, że w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że czynności organów nadzoru budowlanego mają charakter policyjny, podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów co do zasady wszczynane jest z urzędu (por: II [...] Zaznaczył, że wobec kolejnego żądania Z. S. wydania decyzji w zakresie ww. zabudowy loggii, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. przeprowadził pod znakiem: [...] [...] stosowne postępowanie administracyjne, wydając decyzję z dnia 24 marca 2016 r., umarzającą w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nadto w przedmiotowej sprawie organ udzielał skarżącej stosownych odpowiedzi w trybie skargowym, jak również rozpatrzył sprawę procesowo, zajmując swe stanowisko w sprawie zabudowy loggii przynależnej do mieszkania nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. w żądanej przez skarżącą formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy loggii przynależnej do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w K. zostało wszczęte i ostatecznie zakończone decyzją, następnie zaakceptowana prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie to przeprowadzono z inicjatywy Z. S., wyrażonej po raz pierwszy w zawiadomieniu z dnia 11 lipca 2014 r. To prawda, że zawiadomienie to nie zostało potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania i w pierwszym etapie załatwiono je w trybie przepisów Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. W kolejnym jednak etapie, na skutek dalszych interwencji skarżącej, w tym kolejnego zawiadomienia z dnia 17 listopada 2015 r., postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone i zakończone decyzją o jego umorzeniu. Wszystkie zawiadomienia skarżącej dotyczyły tego samego przedmiotu, tego samego adresata i zmierzały do uzyskania tego samego efektu: nakazania usunięcia zabudowy loggii. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że pismo skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. zostało załatwione w sposób ostateczny i obecnie nie toczy się żadne postępowanie, które miałoby być pismem tym zainicjowane. Wedle skarżącej postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano decyzję zaskarżoną w sprawie II SA/Kr [...] wszczęto na jej wniosek z dnia 17 listopada 2015 r., wniosek zaś z dnia 11 lipca 2014 r. pozostaje niezałatwiony. Teza ta oparta jest na błędnym z gruntu założeniu, że każdy z wniosków skarżącej mógł wszcząć odrębne postępowanie w tej samej sprawie. Tak stać się nie mogło, ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej może się toczyć tylko jedno postępowanie. Decyzją o umorzeniu postępowania z dnia 24 marca 2016 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. załatwił wszystkie uprzednio złożone przez Z. S. w tej sprawie wnioski. Dlatego nieprzypadkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie II SA/Kr [...] stwierdził, że "postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowalnego zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej z 15 lipca 2014 roku." Nie jest zatem niczym uzasadnione założenie wniesionej skargi, jakoby nierozpoznane pozostało pismo skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. (data wpływu do organu 15 lipca 2014 r.) i w jego właśnie rozpoznaniu organ pozostawał bezczynny. Stwierdzić więc należy, że skoro nie toczy się postępowanie administracyjne, to nie może być mowy o bezczynności organu. Dla stwierdzenia powyższego obojętne pozostaje, które ze zmieniających się w czasie przepisów Prawa budowlanego miały w sprawie zastosowanie. W nawiązaniu jednak do zawartych w skardze wywodów warto zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie II SA/Kr [...] WSA stwierdził jednoznacznie, że "w postępowaniach dotyczących zabudowy loggii i balkonów wszczętych po 19 grudnia 2009 r. stosuje się znowelizowane przepisy, które nie wymagają dokonania zgłoszenia, czy tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym sprawy takie nie podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego, co sprawia, że brak jest podstaw do wydania w tych sprawach nakazów lub zakazów". Wbrew więc twierdzeniom skarżącej przyjęta data wszczęcia postępowania nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Wyrok wydano na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.