II SAB/Kr 145/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w przedmiocie odwołania z 27 listopada 2008 r. Pismem z dnia [....] grudnia 2010 r. A.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia [....] 2010 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia 8 maja 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla działek nr [....] i [....] w Z. na cele realizacji dwóch wielorodzinnych budynków mieszkalnych przy ul. [....] w Z. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. do zajęcia stanowiska odnośnie złożonego przez nią wniosku z dnia [....] 2008 r. W dalszej części skargi, skarżąca podniosła, że mieszka przy ul. [....] i jest właścicielką działek nr [....],[....],[....], , które położone są naprzeciwko przedmiotowej inwestycji. Powinna zatem zostać uznana za stronę postępowania. Skarżąca wskazała również, że już pismem z dnia [....] lipca 2008 r. zwróciła się, za pośrednictwem Burmistrza Miasta Z. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 8 maja 2007 r. Pismo to zostało przekazane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 25 września 2008 r. Burmistrzowi Miasta Z. Kolejnym pismem z dnia [....] 2008 r. wystąpiła o "unieważnienie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy". Z kolei za pismem z dnia [....] 2009 r. skarżąca przesłała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dodatkowe wyjaśnienia wraz z dokumentacją fotograficzną budynków przy ul. [....] . Skarżąca podniosła, iż na jej pismo z dnia [....] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzieliło odpowiedzi pismem z dnia [....] 2009 r. Z kolei na pismo z dnia [....] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. udzieliło skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [....] czerwca 2010 r., powtarzając argumenty zawarte w piśmie z dnia [....] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wskazało, że postanowieniem z dnia 25 września 2008 r. przekazało wniosek skarżącej z dnia [....] 2008 r. do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta Z. wg właściwości, ponieważ to ten organ wydał w sprawie decyzję ostateczną. Kolegium wskazało, że skarżąca nie zwróciła się o ponowne rozpatrzenie swojego wniosku z dnia [....] 2008 r. skutkiem czego postanowienie Kolegium z dnia 25 września 2008 r. stało się ostateczne. Dalej organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 22 października 2010 r. Burmistrz Miasta Z. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia 8 maja 2007r. Organ wskazał, że od tej decyzji skarżąca nie odwołała się, natomiast pismem z dnia [....] 2008 r. po raz drugi wniosła o "unieważnienie" decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 8 maja 2007 r. Dalej Kolegium wskazało, że pismem z dnia v 2008 r. wezwało organ I instancji do przekazania akt sprawy. Akta te zostały doręczone w dniu 20 lipca 2009 r. Po analizie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [....] 2009 r. udzieliło skarżącej wyjaśnienia zawierającego relację z toku sprawy, poczynając od wniosku z dnia [....] 2008 r. Wyjaśnienia tego skarżąca nie przyjęła do wiadomości, składając kolejny wniosek z dnia [....] 2010 r. Pismem z dnia [....] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. przedstawiło skarżącej swoje ostateczne stanowisko w sprawie "wznowienia postępowania z wniosku złożonego [....] 2008 r." Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym także kontrolę nad terminowością podejmowanych przez organy czynnościami w ramach skargi na bezczynność organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu administracji – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. była zasadna. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przesłanką uzasadniającą nałożenia na organ administracji obowiązku wydania aktu lub dokonania czynności, jest stwierdzona przez sąd bezczynność tego organu tj. stan w którym wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów k.p.a. lub innych ustaw, organ nie podejmuje działań zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego w terminach przewidzianych przez te przepisy. Kwestia terminu załatwienia sprawy administracyjnej normowana jest przepisem art. 35 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.) który w § 3 stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 k.p.a. określa obowiązki organów administracji wobec stron postępowania związane z niemożnością dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy. I tak przepis art. 36 § 1stanowi, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji państwowej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji państwowej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Skarga na bezczynność organu administracji jest zasadna jeżeli organ wbrew obowiązkom wynikającym z wyżej przytoczonych przepisów nie wydaje decyzji lub innego aktu w ustawowym terminie, lub w sytuacji gdy z różnych przyczyn w tym także przyczyn obiektywnych (niezależnych od tego organu) terminu tego nie jest w stanie dotrzymać, nie zawiadamia o tym strony i nie wyznacza nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ administracji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , zdaniem sądu, dopuściło się bezczynności, gdyż wbrew swoim obowiązkom wynikającym z ustawy nie wydało decyzji bądź innego aktu, w związku z czynnością dokonaną przez skarżącą tj. złożeniem przez nią odwołania od decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż wobec dojść niejasnej treści skargi, i wobec faktu, iż skarżąca dokonała kilku pisemnych wystąpień do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , na rozprawie w dniu [....] 2010 r. sąd odebrał od skarżącej oświadczenie precyzujące czego skarga na bezczynność dotyczy. Skarżąca oświadczyła, iż jej skarga dotyczy bezczynności organu wobec złożonego przez nią odwołania od decyzji organu I instancji – Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania (zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy dla działek nr .... i ..... w Z. ), przy czym jako odwołanie skarżąca traktowała pismo z dnia [....] 2008 r. Ponieważ stanowisko takie jest zdaniem sądu uprawnione, rozpoznanie sprawy bezczynności organu sąd ograniczył do tej właśnie kwestii. Podnieść przede wszystkim należy, iż pismo skarżącej z dnia [....] 2008 r. powinno być przez organ traktowane jako odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta Z. z 22 października 2008 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Pismo to skierowane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. za pośrednictwem Burmistrza Miasta Z. – co wyczerpywało ustawowy tryb składania odwołania od decyzji organu I instancji o którym mowa w art. 129 §1 k.p.a. W piśmie skarżąca domaga się "unieważnienia" decyzji o warunkach zabudowy "w celu ponownego rozpatrzenia" W uzasadnieniu tego pisma skarżąca jednoznacznie opisuje decyzję z 22 października 2008 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oraz kończy zdaniem "rozpoznając ponownie moje odwołanie proszę wziąć pod uwagę ..." Taka treść pisma, zachowanie ustawowego trybu składania odwołania (za pośrednictwem organu I instancji) oraz fakt złożenia pisma czasie bezpośrednio po wydaniu przez Burmistrza Miasta Z. decyzji o odmowie wznowienia postępowania, wyraźnie wskazuje na kwestionowanie przez skarżącą decyzji z 22 października 2008 r. Podkreślić należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 128 k.p.a odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Pismo to organ odwoławczy powinien zatem traktować jako odwołanie od decyzji z 22 października 2008 r. Nawet jeżeli, z uwagi na użycie w nim słów "wnoszę o unieważnienie decyzji jak wyżej" (decyzji o warunkach zabudowy), organ mógł mieć wątpliwości czy pismo to jest faktycznie odwołaniem od decyzji z 22 października 2008 r., czy też wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 maja 2007 r. (o ustaleniu warunków zabudowy), powinien wątpliwość tą wyjaśnić kierując do skarżącej stosowne zapytanie. Organ jednakże pismu temu nie przypisał żadnego formalnego znaczenia, traktując je jako niezobowiązującą korespondencję, czemu dał także wyraz w kierowanej do sądu odpowiedzi na skargę. Na koniec podnieść należy jeszcze jedną okoliczność. Mianowice skuteczność skargi na bezczynność organu administracji uzależniona jest od wcześniejszego wyczerpania przez skarżącego wewnątrzadministracyjnego trybu o którym mowa w art. 37 §1 k.p.a – złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, do organu wyższego stopnia. Skarżąca trybu tego nie zachowała. Skarga rozpoznawana w niniejszym postępowaniu dotyczyła jednakże bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego tj. organu nad którym w postępowaniu administracyjnym nie ma organu wyższego stopnia. W tej sytuacji nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Zdaniem sądu wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać także wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten mówi, iż jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa w o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie dotyczy zatem jedynie spraw wymienionych w 3 § 2 pkt 4 i 4a tj. skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Argumentując a contrario należy uznać, iż w każdej innej sprawie niż sprawy wskazane przepisem art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a - o ile bezczynność dotyczy organu, który w postępowaniu administracyjnym nie ma nad sobą organu wyższego stopnia, przed wniesieniem skargi, skarżący nie ma obowiązku wzywać tego organu do usunięcia naruszenia prawa (podobnie w Robert Kędziora Kodeks postępowania Administracyjnego Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2008 r. str. 265.) Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 lipca 2006 r. I OSK 480/06. Ponieważ sprawa rozpoznawana w niniejszym postępowaniu nie jest jedną ze spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie miała obowiązku wcześniejszego wezwania go do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać też należy, iż w obecnym stanie prawnym nie zachowała aktualności zasada wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 1999 r. I SAB 118/98. W postanowieniu tym (teza 4) orzeczono, iż w przypadku bezczynności organu centralnego, który, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 5 § 2 pkt 4, jest organem naczelnym, nie ma zastosowania powołany przepis art. 37 ust. 1 kpa, bowiem w stosunku do takiego organu nie ma organu wyższego stopnia. W tej sytuacji, stosując zasadę autokontroli działania organu oraz pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, sąd w niniejszym składzie prezentuje pogląd, iż przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). W stanie prawnym w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził prezentowany wyżej pogląd, obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uchylona przez art. 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.). z dniem 1 stycznia 2004 r. Przepis art. 34 ust 3 tej ustawy, który stanowił podstawę prawną poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej przytoczonym orzeczeniu miał brzmienie - jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Treść przepisu art. 34 ust 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym była zatem różna od obecnie normującego tą kwestię art. 52 § 3 p.p.s.a. Obecnie obowiązujące uregulowanie znacznie węziej normuje kwestię obowiązku wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w sprawach, w których przepisy nie przewidują środków zaskarżenia, niż obowiązująca uprzednio ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i obowiązek ten ogranicza do spraw wskazanych przepisem art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Ograniczenia tego brak było w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i dlatego obowiązek wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, odróżnieniu od obecnego uregulowania, dotyczył wszystkich kategorii spraw. Brak jednak podstaw, by przyjmować, iż rozwiązanie to dotyczy obecnego uregulowania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.