II SAB/Kr 146/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H.S. i J.S. na bezczynność Starosty T. I. zobowiązuje Starostę T. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem H.S. i J.S. z dnia 30 grudnia 1991 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości; II. zasądza od Starosty T. na rzecz skarżących H.S. i J.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 grudnia 1991 r. H. S. i J. S. wystąpili do Kierownika Urzędu Rejonowego w N. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr "1" w B.. Od tego czasu było prowadzone postępowanie administracyjne, wydawano szereg decyzji. Starosta [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r. orzekł o odmowie zwrotu ww. działki na rzecz wnioskodawców. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę uchylenia decyzji Wojewoda wskazał brak wyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności, a to brak ustalenia celu wywłaszczenia ww. nieruchomości, brak ustalenia zbędności ww. nieruchomości w świetle art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak ustalenia wszystkich stron postępowania oraz brak ustalenia prawa do ww. nieruchomości przysługujących Gminnemu Ośrodkowi Kultury. Akta sprawy przekazano Staroście [...] w dniu 1 lipca 2009 r. Pismem z dnia 11 września 2009 r. skarżący wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Starostę [...] w terminie do Wojewody [...] i Wojewoda ten postanowieniem z dnia 23 października 2009 r. uznał zażalenie za zasadne wyznaczając dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 23 listopada 2009 r. Starosta [...] pismem z dnia 11 września 2009 r. zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia na dzień 30 listopada 2009 r. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2009 r., powołując się skomplikowany charakter sprawy i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, Starosta [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 stycznia 2010 r. Zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2010 r. Starosta [...] powołując się na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego w sprawie, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2010 r. Powołując się na wycofanie się biegłego ze sporządzenia operatu szacunkowego, zawiadomieniem z dnia 31 marca 2010 r. Starosta [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2010 r. Z akt sprawy wynika, że również po raz kolejny wyłoniony wykonawca operatu szacunkowego odstąpił od jego sporządzenia i na tej podstawie Starosta [...] zawiadomieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2010 r. Z kolei zawiadomieniem z dnia 30 września 2010 r. Starosta [...] wyznaczył dzień 30 grudnia 2010 r. jako termin załatwienia sprawy podając jako przyczynę kolejnego wyznaczenia nowego terminu konieczność sporządzenia przez biegłego operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony w październiku 2010 r. i znajduje się w aktach administracyjnych (akta administracyjne, karty nr 231-176, tom IV). Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2010 r. Starosta poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, możliwości zapoznania się z nim i wniesienia uwag oraz złożenia wniosków. W dniu 12 października 2010 r. H. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty [...], domagając się zobowiązania Starosty do wydania decyzji w terminie zgodnie z obowiązującymi normami i zasadą szybkości postępowania, zasądzenia kosztów postępowania oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i osób winnych nie załatwieniu sprawy w terminie. W uzasadnieniu obszernej skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr "2" zostało wszczęte jeszcze w 1991 r. i do tej pory nie jest zakończone. Przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. W ocenie skarżących po wydaniu w dniu 29 czerwca 2009 r. decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę [...] i zwrotu w dniu 1 lipca 2009 r. akt sprawy Staroście [...], sprawa dotychczas nie została zakończona, a jedynie jest celowo przedłużana. Dopiero w dniu 11 września 2009 r. poinformowano skarżących o przyczynach zwłoki w sprawie i wyznaczono termin do jej załatwienia na dzień 30 listopada 2009 r. Skarżący zarzucili, że zawiadamiając w dniach 29 stycznia 2010 r., 31 marca 2010 r. i 30 czerwca 2010 r. skarżących o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, jako powód takiego stanu podawano konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co w tej sprawie oznaczało w istocie jedynie sporządzenie operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżących Starosta [...] pozostaje w bezczynności w tej sprawie niezależnie od powodów braku wydania decyzji. Już w sytuacji, w której przez dwa miesiące od daty otrzymania akt w tej sprawie od Wojewody [...] (w dniu 1 lipca 2009 r.) Starosta [...] nie zawiadomił skarżących o wyznaczeniu innego terminu do załatwienia sprawy, organ ten pozostawał w bezczynności. Nawet wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, należy przestrzegać zasad określonych w art. 36 § 1 K.p.a. Skarżący podnieśli również, że prawo do szybkiego zakończenia postępowania administracyjnego jest jednym z podstawowych uprawnień wręcz warunkującym zasadność prawa, którego przyznania dana osoba domaga się. W ocenie skarżących przyczyny nie załatwienia sprawy przez Starostę [...] nie są zasadne w świetle art. 36 K.p.a., a kolejne wyznaczanie terminów załatwienia sprawy z uwagi na niezawiadomienie stron o niemożności załatwienia sprawy w przewidzianym ustawowo terminie – nie ma żadnego znaczenia prawnego. Sam organ nie może dowolnie wyznaczać terminów załatwienia sprawy. Skarżący podkreślają, że uzupełnienie materiału dowodowego tylko o sporządzenie operatu szacunkowego nie może być przyczyną przedłużenia aż tak długiego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu 26 października 2010 r. organ ten otrzymał operaty szacunkowy i poinformował strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wraz z możliwością zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag oraz wniosków. Ponieważ skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał Starostę do przekazania akt administracyjnych sprawy, stąd wykonując wezwanie Sądu akta sprawy przekazano i tym samym nie można było wydać decyzji kończącej postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ale częściowo na podstawie innej argumentacji niż ta, która została w niej zawarta. Przede wszystkim należy stwierdzić, w czym mają rację skarżący, że to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają terminy załatwienia spraw administracyjnych i jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej – to maksymalny termin załatwienia każdej sprawy szczególnie skomplikowanej wynosi 2 miesiące (art. 35 § 3 K.p.a.). Wbrew temu co twierdzą skarżący, w tej sprawie nie można stwierdzić, że Starosta [...] pozostaje w bezczynności od grudnia 1991 r. chociażby dlatego, że samo Starostwo [...] (Powiat [...]) powstało z dniem 1 stycznia 1999 r. W sprawach dotyczących skarg na bezczynność organu administracji wyjątkowo datą, która jest uwzględniania przez sąd administracyjny co do oceny zasadności skargi na bezczynność - jest data orzekania przez sąd, a nie data np. wniesienia skargi lub inna jeszcze data. Nie ulega zaś wątpliwości, że na dzień 18 stycznia 2011 r. Starosta [...] nie zakończył w tej sprawie postępowania, a zakończenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy jest wydawany akt administracyjny kończący postępowanie przed danym organem administracyjnym. Stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracyjny obowiązany jest zawiadomić o tym stronę, podając przyczyny zwłoki lub przyczyny niezależne od samego organu i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że na dzień wyrokowania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Starosta [...] nie zawiadomił skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy. Jednakże w tej sprawie w ocenie Sądu nie to stanowi najistotniejszego uchybienia organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że od dnia 1 lipca 2009 r. Starosta [...] dysponował całym dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym oraz decyzją określającą dokładnie jakie dodatkowe czynności dowodowe należy podjąć i w jakim zakresie je przeprowadzić oraz co należy ustalić. Cała zaś sprawa dotycząca żądania skarżących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzona jest od 1991 r. Stąd skarżący mogli zasadnie spodziewać się, że organ I instancji będzie mógł sprawę załatwić możliwie szybko. Tymczasem pierwszą czynność po otrzymaniu akt sprawy Starosta [...] podjął dopiero po upływie 2 miesięcy od daty otrzymania akt. Następnie kilkakrotnie przedłużano termin załatwienia sprawy celem zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego - jak sam o tym twierdzi w odpowiedzi na skargę organ administracyjny – wydać decyzję kończącą postępowanie. Takie zgromadzenie materiału dowodowego (a w istocie jego uzupełnienie) nastąpiło dopiero po upływie 16 miesięcy od daty otrzymania akt od organu odwoławczego. Okres 16 miesięcy jest bezsprzecznie bardzo długim okresem prowadzenia postępowania zwłaszcza w tej sprawie, w której Wojewoda [...] w decyzji z 29 czerwca 2009 r. wyraźnie wskazał na dodatkowe dowody, które należy w sprawie przeprowadzić celem ustalenia prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Okoliczności, jak ustalenie celu wywłaszczenia, ustalenie zbędności wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustalenie stron postępowania w żadnej mierze nie uzasadniały aż tak długiego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu te wszystkie okoliczności można było, przy należytym prowadzeniu postępowania, ustalić w dużo krótszym okresie. Przez okres prawie 12 miesięcy (od stycznia 2010 r. do października 2010 r.) organ I instancji prowadził postępowanie w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego. Również kilkakrotne zawiadamianie w tym czasie skarżących o przyczynach nie dochowania terminu i wyznaczaniu nowych terminów zasadniczo nie było prawidłowe. Przede wszystkim, na co również słusznie uwagę zwrócili skarżący, nie można dowolnie ustalać terminu załatwienia sprawy. Jeżeli nowo wyznaczany termin nie wynika z przepisów prawa, kolejne terminy załatwienia sprawy powinny respektować art. 35 § 3 K.p.a., to znaczy powinny obejmować okresy maksymalnie 2 miesięcy. W tej zaś sprawie zasadniczo (poza jednym wyjątkiem), Starosta [...] wyznaczał trzymiesięczne terminy załatwienia sprawy bez wyjaśniania, dlaczego wyznaczany jest taki długi termin. Termin załatwienia sprawy był przecież w tej sprawie aż sześciokrotnie przedłużany. Ponadto dwukrotnie jako powody wyznaczenia kolejnego terminu wskazywano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i to spowodowało prowadzenie postępowania przez okres od 1 lipca 2009 r. do 29 stycznia 2010 r., czyli prawie 7 miesięcy. Następnie od końca stycznia 2009 r. do końca października 2010 r. organ administracji oczekiwał w istocie tylko na jeden dowód: operat szacunkowy w zakresie wyceny wartości nieruchomości. W ocenie Sądu Starosta [...] bez należytej staranności prowadził postępowanie w zakresie uzyskania tego dokumentu (operatu szacunkowego). Okresy trzymiesięczne zasadniczo są zbyt długimi okresami na sam wybór biegłego, któremu zlecane jest sporządzenie operatu. Ponadto wprawdzie w odpowiedzi na skargę Starosta [...] wyjaśnia, że nastąpiłoby wydanie decyzji, gdyby nie wezwanie Sądu do dostarczenia całości akt sprawy w związku ze skargą na jego bezczynność – to jednak nawet i ta okoliczność nie stanowiła bezwzględnej przeszkody uniemożliwiającej zakończenie postępowania prowadzonego przez organ administracji. Przykładowo można było, nawet po doręczeniu akt Sądowi, zwrócić się o ich udostępnienie na czas sporządzenia rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie uznał, że Starosta [...] jest bezczynny w zakresie załatwienia wniosku skarżących złożonego jeszcze w grudniu 1991 r. Organ ten bowiem opieszale podejmował kolejne czynności w postępowaniu administracyjnym. Wyznaczony termin 1 miesiąca na załatwienie sprawy jest – w ocenie Sądu – terminem wystarczającym do wydania aktu administracyjnego. Należy również wskazać i na to, że w skardze na bezczynność, obowiązkiem sądu administracyjnego jest tylko dokonanie oceny, czy dany organ pozostaje w bezczynności, czy też nie jest bezczynny. Sąd ten w szczególności nie może dokonywać oceny co do treści aktu administracyjnego kończącego postępowanie. Nie może więc oceniać, czy legalna byłaby decyzja o zwrocie bądź odmowie zwrotu danej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 149 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.