II SAB/Kr 148/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku R. P. z dnia 15 lipca 2016 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz R. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 15 lipca 2016 r. R.P. przesłała do Starostwa N. drogą mailową na adres e-mail: [...] wniosek o udostępnienie przez Starostę N. informacji publicznej poprzez przekazanie na adres [...] umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat N. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Następnie dnia 5 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu 8 sierpnia 2016r.) R.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty N. w zakresie ww. wniosku. Do skargi został załączony wydruk e-maila z dnia 15 lipca 2016 r. wysłanego przez skarżącą, zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyżej wskazanym. W skardze do Sądu zawarto wniosek o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni); stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Pismem z 16 sierpnia 2016 r. skierowanym do skarżącej organ wskazał, że mail wysłany z adresu [...] został dostarczony na serwery pocztowe w dniu 15 lipca 2016 r. o godzinie 14:07. Niestety filtry antyspamowe klienta pocztowego potraktowały ten mail jako spam. Z uwagi na powyższe mail zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej trafił do folderu z niechcianą pocztą i nie został poddany dalszej procedurze przyjmowania korespondencji otrzymywanej przez Starostwo za pomocą e-maili, a w ślad za tym nie został zarejestrowany i przekazany właściwej komórce merytorycznej celem załatwienia. Mając powyższe na uwadze organ mógł przystąpić do realizacji przedmiotowego wniosku dopiero w dacie otrzymania jego kopii wraz ze skargą do WSA, tj. 8 sierpnia 2016 r. Organ podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 15 lipca 2016 r. wymagało przeprowadzenia kwerendy archiwalnej z uwagi na sięgający aż do 2002 roku okres żądanych informacji. Odpowiadając na wniosek organ przekazał w załączeniu zeskanowane umowy cywilnoprawne dotyczące obsługi prawnej Powiatu N. za lata 2004-2016, na adres poczty elektronicznej wskazany we wniosku. Jednocześnie poinformowano, że w latach 2002, 2003 oraz do września 2004 r. obsługa prawna Powiatu nie była świadczona na podstawie umowy cywilnoprawnej. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wniósł o jej oddalenie, względnie z ostrożności procesowej o umorzenie postępowania oraz nieobciążanie organu administracji wnioskowanymi przez skarżącą kosztami postępowania. Dalej Starosta wskazał, że w związku ze złożoną skargą przeprowadzono czynności wyjaśniające, w wyniku których po odszukaniu dokumentów niezwłocznie udostępnił skarżącej, za pismem z dnia 16 sierpnia 2016r. znak: [...] , wnioskowaną informację publiczną na wskazany przez nią adres mailowy przesyłając żądane skany umów cywilnoprawnych dotyczących obsługi prawnej Powiatu N. za lata 2004-2016 wraz z informacją odnośnie okresu 2002-wrzesień 2004 r. Zważywszy na opisane powyżej okoliczności, dodatkowo w celu skutecznego doręczenia wskazanych we wniosku dokumentów, przesyłano je wraz z kopiami umów listem poleconym na adres pełnomocnika skarżącej. Ponadto skarżąca w wyżej wymienionym piśmie Starostwa z dnia 16 sierpnia 2016 r. została przeproszona za zaistniałą sytuację, która uniemożliwiła udostępnienie informacji publicznej w terminie wcześniejszym. Jednocześnie Starosta zapewnił, że gdyby nie zaistniały opisane wyżej względy techniczne, wnioskowana informacja publiczna zostałaby udostępniona w ustawowym terminie. Zdaniem Starosty z uwagi na niezwłoczne podjęcie działań po powzięciu wiadomości o przedmiotowym mailu oraz udostępnienie skarżącej żądanej we wniosku dokumentacji Starosta nie pozostawał w bezczynności. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi, z ostrożności procesowej Starosta N. wniósł o umorzenie postępowania przed Sądem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Starosta przytoczył również poglądy doktryny i orzecznictwo sądowe. W piśmie procesowym z 21 września 2016 r. skarżąca wskazała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie ma znaczenia czy organ nie udzielił odpowiedzi ze swojej winy czy też w wyniku zaniedbania. Skarżąca skierowała wniosek o udzielenie informacji publicznej na dostępny w BIP-ie adres mailowy, bowiem także w myśl orzecznictwa NSA tylko korespondencja kierowana na tak ujawnione adresy może być uwzględniona w korespondencji z urzędem. Skarżąca stwierdziła, że po to jest ten adres mailowy, by organ mógł poprawnie korespondować z podmiotami, m.in w zakresie informacji publicznej, które w zaufaniu do zawartych tam danych składają wnioski. Marginalnie wskazała, że wnioski takie nie byłyby kierowane, gdyby organ umieszczał wszystko w BIP-ie, tak jak np. orzecznictwo sądowoadministracyjne, co do którego nie występuje zjawisko składania wniosków o jego udostępnienie. Zdaniem skarżącej całkowicie niezrozumiałym jest tłumaczenie, że skoro wiadomość została umieszczona w spamie - co jest twierdzeniem gołosłownym, nie popartym żadnym dowodem - to organ nie sprawdza poczty spam chociażby w celu sprawdzenia, czy jego skrzynka odbiorcza spełnia wymagania z BIP i funkcjonuje poprawnie. Natomiast wobec udzielenia informacji po otrzymaniu skargi skarżąca wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że wniosek o oddalenie skargi jest chybiony, a wymagany odpowiedzią na skargę dodatkowy nakład pracy pełnomocnika skarżącej uzasadnia zmianę wniosku o zasądzenie kosztów i wniosek o ich zasądzenie w kwocie dwukrotności stawki minimalnej uregulowanej wg norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie zaś do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Dla uznania bezczynności konieczne jest natomiast ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Bezsporne w sprawie między stronami było, że u.d.i.p. nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może zatem przybrać każdą formę, także, jak w niniejszej sprawie, e-mail nie zawierający podpisu. Niesporne w sprawie było również, że Starosta N. , jako organ samorządu terytorialnego - organ władzy publicznej, jest jednym z podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.. Strona i organ podzielały również stanowisko, że zakres wnioskowanej informacji mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (art. 1 ust. 1, art. 6 u.d.i.p.). Powyższe okoliczności nie budzą także wątpliwości Sądu. Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącą wniesiony w dniu 15 lipca 2016 r., zaś rozpatrzenie tego wniosku nastąpiło w dniu 16 sierpnia 2016 r.. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi, to jest 5 sierpnia 2016 r., organ pozostawał bezczynny. Należy podkreślić, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1940/15, wszystkie orzeczenia dostępne na witrynie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. I OZ 1414/15). Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że część z otrzymywanych listów traktowana jest jako tzw. spam, gdyż obowiązkiem organu jest przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP), a w konsekwencji takie zorganizowanie swojej pracy i zatrudnienia, aby obowiązek ten – także w zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – był zrealizowany i każdy z wpływających do organu na oficjalny adres jego poczty elektronicznej listów był odbierany i odczytany. Tym samym twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał (nie odebrał) wiadomości zawierającej wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu (obsługującego go urzędu) lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej – co obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Podanie do powszechnej wiadomości (strona BIP) adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki spam" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie, zaprezentowane przez organ, czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2897/15). Mając to na uwadze Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W związku z powyższym wniosek organu o umorzenie postępowania przed Sądem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Jednocześnie, zdaniem Sądu, zaistniała w kontrolowanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały zatem podstawy do przypisania bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa. Wnioskowane informacje zostały przekazane stronie wnioskującej pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r., a zatem od wniesienia wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. upłynął nieznacznie ponad miesiąc. Mając na uwadze, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, bezczynność w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej trwała zatem około 2 tygodni. Z powyższego wynika, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie miało charakteru opóźnienia znacznego i w tej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, co stanowiło podstawę do wydania orzeczenia o treści jak w pkt II wyroku. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek trwającej bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, musi być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. W niniejszej sprawie takich cech brak. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, przy czym stawkę wynagrodzenia (w minimalnej stawce 480 zł) adwokata reprezentującego skarżącą ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Niniejsza sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, nie miała charakteru sprawy zawiłej, a podjęte w niej czynności pełnomocnika skarżącej sprowadzały się do sporządzenia skargi i jednego pisma procesowego. Wniosek o zastosowanie dwukrotności stawki minimalnej nie był uzasadniony. Z kolei wniosek organu o nieobciążanie kosztami postępowania także nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.