II SAB/Kr 148/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi B. N. na bezczynność P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje P. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku B. N. z dnia 10 marca 2023 r; 2. stwierdza że P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz skarżącego B. N. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania II SAB/Kr 148/23 UZASADNIENIE Pismem z dnia 3 listopada 2022 r. (data stempla pocztowego) B. N. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący") zwrócił się do P. sp. z o.o. (dalej: "spółka" lub "podmiot obowiązany") o udostępnienie w formie elektronicznej przez nadesłanie na adres mailowy następującej informacji publicznej dotyczącej postępowania pn. "Wymiana sieci ciepłowniczej na os. [...] w W. " ogłoszonego w Bazie konkurencyjności pod nr [...] w dniu 31 marca 2020 r.: 1) Skany ofert złożonych w postępowaniu wraz ze wszystkimi załącznikami (również złożonymi na wezwanie zamawiającego), 2) Protokół z otwarcia złożonych ofert wraz z ilością przyznanych punktów w ocenie technicznej, 3) Umowa z wykonawcą, który został wybrany do realizacji inwestycji, 4) Wszystkie dokumenty związane z zastosowanym do realizacji przedmiotu zamówienia systemem rur preizolowanych (Krajowa Ocena Techniczna, Krajowa Deklaracja Właściwości Użytkowych, certyfikaty jakościowe rur stalowych), 5) Protokoły odbioru robót (częściowe i końcowy) 6) Czy do wykonania przedmiotu zamówienia zostali zgłoszeni podwykonawcy? Jeśli tak, to prosimy o ich podanie oraz przesłanie skanów zawartych umów z podwykonawcami. Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. (data stempla pocztowego: 17 listopada 2022 r.) spółka powiadomiła, że w związku z nagromadzeniem obowiązków bieżących zapewnienia energii cieplnej na potrzeby rozpoczętego sezonu grzewczego oraz powierzonymi jej obowiązkami wydawania węgla mieszkańców Gminy W. informacja publiczna zostanie udzielona do dnia 9 stycznia 2023 r. E-mailem z dnia 9 stycznia 2023 r. spółka przesłała link WeTransfer (z uwagi na rozmiar pliku) do skanów wnioskowanych dokumentów i poinformowała, że do wykonania przedmiotu zamówienia nie zostali zgłoszeni podwykonawcy. Pismem z dnia 10 marca 2023 r. (data wpływu: 15 marca 2023 r.) wnioskodawca poinformował, że przesłane dokumenty nie dają pełnej informacji co do realizacji przedmiotu zamówienia i poprosił o sprecyzowanie, z podziałem na etapy, tak jak to miało miejsce podczas realizacji zadania: 1) Jakie rury preizolowane zastosowano przy realizacji zadania (średnice, długości, metoda produkcji)? Prosimy o przesłanie również oświadczeń, badań, certyfikatów, deklaracji producenta materiałów preizolowanych, dotyczących dostarczonych i zabudowanych rur preizolowanych. 2) Czy zastosowane rury preizolowane miały barierę antydyfuzyjną, a jeśli tak, to jaką? 3) Jakie mufy zastosowano do realizacji zadania? Prosimy o przesłanie również oświadczeń, badań, certyfikatów, deklaracji producenta materiałów preizolowanych, dotyczących dostarczonych i zabudowanych muf. 4) Jaki system surowcowy zastosowano w dostarczonych i zabudowanych rurach? 5) Czy realizacja umowy została już zakończona? Jeśli tak, to prosimy o przesłanie protokołów końcowych. Wnioskodawca wniósł o nadesłanie na adres mailowy dokumentów, które nie były załącznikami do oferty E. , gdyż takie dokumenty zostały już udostępnione Pismem z dnia 20 marca 2023 r. (data stempla pocztowego) spółka: (i) powiadomiła o koszcie pozyskania i udostępnienia informacji (526 zł), (ii) wyjaśniła, że z uwagi na konieczność wykonania kwerendy danych bez szkody dla bieżącej działalności spółki informacja zostanie udostępniona do 14 maja 2023 r., (iii) zaproponowała alternatywny bezkosztowy sposób udostępnienia jawnej dokumentacji postępowania na miejscu w siedzibie spółki celem samodzielnego znalezienia danych przez wnioskodawcę. Pismem z dnia 29 marca 2023 r. wnioskodawca wyraził zgodę na pokrycie kosztów. Pismem z dnia 12 maja 2023 r. spółka przesłała Krajowe Deklaracje Właściwości Użytkowych nr [...] i nr [...], które nie były załącznikami do oferty E. poinformowała o zastosowaniu rur preizolowanych i muf zgodnych z krajową Oceną Techniczną ITB-KOT-2017/087 oraz zastosowaniu systemu surowcowego zgodnego z zapisami Krajowej Oceny Technicznej, a także o tym, że nie posiada jeszcze protokołów końcowych, bo realizacja umowy nie została zakończona. Pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. wnioskodawca przypomniał 5 zadanych pytań i stwierdził, że za odpowiedź nie można uznać informacji o zastosowaniu rur i muf zgodnych z przesłaną deklaracja zgodności. Z przesłanych dokumentów nie wynika odpowiedź na pytania dotyczące konkretnie zastosowanych rur preizolowanych (długość, średnica, metoda produkcji, rodzaj bariery antydyfuzyjnej). Nie odpowiedziano na żadne pytanie dotyczące zabudowanych muf. Wnioskodawca zwrócił bez księgowania fakturę opiewającą na 646,98 zł, bo w jego ocenie odpowiedź i załączone do niej dokumenty świadczą o tym, że wniosek dotyczył informacji prostej, a jego realizacja (kilkuzdaniowa odpowiedź, skopiowanie kilku dokumentów) nie wymagała ponoszenia żadnych kosztów, a na koniec zapowiedział skargę do sądu. W dniu 29 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł skargę na bezczynność spółki w rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 marca 2023 r. (pytania nr 1-4), w której zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: (i) zobowiązanie spółki do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 marca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, (ii) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, (iii) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów jak w treści skargi na okoliczności tam powołane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek dotyczył informacji o przebiegu i wykonaniu zadań, w ramach których wykorzystywane są środki publiczne, a spółka wykonuje w ramach swojej działalności zadania o charakterze publicznym (zaopatruje mieszkańców W. w energię cieplną). W związku z fragmentaryczną odpowiedzią spółka pozostaje w bezczynności co do znacznej części wniosku, w jakiej zakres informacji udzielonej nie pokrywa się z zakresem informacji żądanej. W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że żądane informacje nie są informacją publiczną. Pytania nr 1-4 nie zmierzają do ustalenia gospodarowania mieniem publicznym, lecz mają charakter ustaleń technicznych z zakresu wykonania sieci ciepłowniczej. Sformułowanie wniosku wskazuje, że zadane pytania nie służą interesowi publicznemu, a jedynie interesowi skarżącemu, który zawodowo zajmuje się doradztwem prawnym i biznesowym. Skarżący nie podjął nawet próby wykazania, że żądana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu. Spółka nie miała obowiązku udzielać żądanych informacji, jednakże wyszła wnioskodawcy naprzeciw i zdecydowała o ich udzieleniu, uprzedzając, że będzie to wymagało podjęcia szeregu czynności oraz nakładów finansowych, a następnie – nie czekając na wpłatę – udzieliła informacji. Pismo z dnia 12 maja 2023 r., które wnioskodawca otrzymał w dniu 15 maja 2023 r., zawiera informację o zastosowaniu rur preizolowanych oraz muf zgodnych z załączonymi deklaracjami właściwości produktu producenta firmy L. . Wbrew twierdzeniom skarżącego, odpowiedź na jego pytania wynika z załączonych do odpowiedzi dokumentów. To, że skarżący nie otrzymał odpowiedzi, jakich oczekiwał, nie może negatywnie rzutować na ocenę działania podmiotu obowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Sąd, w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udzielenia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27), która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę udostępniania informacji publicznej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania ( art. 16 ust 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.ip.), bądź poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.ip. W pierwszej kolejności niezbędnym jest zatem ustalenie, czy organ, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do poddania się rygorom u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. , wykonująca zadanie wymiany sieci ciepłowniczej na osiedlu [...] w W. , objęte procedurą zamówienia, w ramach których wykorzystywane są środki publiczne jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p, czyli jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Celem zamówienia było ograniczenie emisji CO2 i poprawa efektywności energetycznej poprzez modernizację wodnej sieci ciepłowniczej na Os [...] w W. . Zakres prac przewidzianych do realizacji obejmował wykonanie: Projektu budowlanego i wykonawczego 1. Opracowanie i pozyskanie wszelkich materiałów do celów projektowych, 2. Sporządzenie projektu budowlanego wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia " bez sprzeciwu", 3. Sporządzenie projektu wykonawczego, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót, przedmiarów robót, kosztorysów, tabel elementów rozliczeniowych opartych o przedmiary robót i specyfikacje techniczne, 4. Wykonanie robót budowlano-montażowych na podstawie sporządzonej dokumentacji. https://archiwum-bazakonkurencyjnosci.funduszeeuropejskie.gov.pl/publication/view/1241101 Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest stwierdzenie, czy żądana od organu informacja mieści się w ustalonym ustawowo katalogu informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten w ust. 1 pkt 5 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym , w tym o : a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1 ,d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e)dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, W pkt 2 lit f – majątku którym dysponują. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Nadto, w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15). Organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując ewentualne powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Jednocześnie stosownie do art. 5 u.d.i.p. - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust 2). W rozpatrywanej sprawie P. Sp. z o.o. w W. nie udostępniło informacji związanej z wnioskiem z dnia 10 marca 2023 r. W szczególności brak odpowiedzi na pytania : 1) Jakie rury preizolowane zastosowano przy realizacji zadania (średnice, długości, metoda produkcji)? Prosimy o przesłanie również oświadczeń, badań, certyfikatów, deklaracji producenta materiałów preizolowanych, dotyczących dostarczonych i zabudowanych rur preizolowanych. 2) Czy zastosowane rury preizolowane miały barierę antydyfuzyjną, a jeśli tak, to jaką? 3) Jakie mufy zastosowano do realizacji zadania? Prosimy o przesłanie również oświadczeń, badań, certyfikatów, deklaracji producenta materiałów preizolowanych, dotyczących dostarczonych i zabudowanych muf. 4) Jaki system surowcowy zastosowano w dostarczonych i zabudowanych rurach? Zamiast tego skierowało do skarżącego pismo - odpowiedz z 20 marca 2023 r w którym określiło koszt pozyskania i udostępnienia informacji na kwotę 526 zł., zapowiadając udostępnienie informacji w terminie przedłużonym - do dnia 14 maja 2023r. Następnie P. pismem z dnia 12 maja 2023 r poinformowało, że przy realizacji zadania zastosowano rury preizolowane i mufy zgodne z Krajową Oceną Techniczną i przesłało Krajową Deklarację Właściwości Użytkowych Nr 3/2020 i Nr 4/2021, które nie były załącznikami do oferty firmy E. . Poinformowano że do rurociągów zastosowano system surowcowy zgodny z zapisami Krajowej Oceny Technicznej oraz że realizacja nie została zakończona i P. nie posiada protokołów końcowych. Takie załatwienie wniosku skarżącego, przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie jest prawidłowe, bowiem nie stanowi pełnej odpowiedzi na zadane pytania. Jednocześnie, co istotne P. nie poinformowało, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji publicznych, ani nie odmówiło ich udzielenia decyzją administracyjną (art. 16 ustawy o dostępnie do informacji publicznej). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przekonanie skarżącego B. N. o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z 10 marca 2023 r. znajduje uzasadnione podstawy. Termin wynikający z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został zachowany. Wbrew twierdzeniom organu wniosek skarżącego stanowi informację publiczną a przedsiębiorstwo jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wniosek nie stanowi nadużycia prawa. Z tych względów Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało koniecznością zobowiązania organu do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności (od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy). Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a) ppsa). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a błędnie rozumianych i zastosowanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikowana forma bezczynności jest zarezerwowana do sytuacji oczywistych, rażących, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów. Wprawdzie wniosek skarżącego obejmował również zwrot kosztów zastępstwa procesowego, jednakże skarżący (będąc radcą prawnym) występował w sprawie samodzielnie, żadne zatem zastępstwo prawne w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca